Université française : mort sur ordonnance ?¹

par Corine Eyraud (Aix Marseille Université, CNRS, Laboratoire d’Économie et de Sociologie du Travail (LEST))

Pendant que, tout au long de l’année 2018, les regards se portaient sur Parcoursup² , le Gouvernement travaillait à remettre en cause les fondements mêmes du modèle de l’Université française tel qu’il a été mis en place après 1968. Ce travail a abouti le 12 décembre 2018 à l’adoption d’une ordonnance  permettant aux universités de devenir des « établissements expérimentaux » qui dérogent au droit qui encadrait jusqu’à présent leur organisation et leur mode de fonctionnement.

De ce modèle de l’Université française d’après 1968, on peut retenir les grandes caractéristiques suivantes :

• l’accès de droit pour tout bachelier : cet accès de droit reposant sur le fait que les bacheliers font déjà partie de l’université puisque le baccalauréat, s’il sanctionne la fin des études dites secondaires, est le premier grade de l’université³  ;
• une entité publique avec un mode d’organisation uniforme et relativement démocratique : à chaque niveau organisationnel un conseil d’élus (étudiants, personnels administratifs et enseignants-chercheurs) dirigé par un enseignant-chercheur élu par ce conseil ;
• le statut de fonctionnaire d’une grande partie de ses personnels, et l’indé­pendance qui l’accompagne pour les enseignants-chercheurs et chercheurs ;
• un mode de financement par subvention de l’État, certes insuffisant mais déterminé en fonction des besoins, sur la base de critères identiques pour tous (les « normes San Remo »), différenciés en fonction des disciplines ;
• des droits d’inscription extrêmement bas (ressemblant plutôt à des frais de dossier) et uniformes, décidés par arrêté ministériel (en 2019-2020 : 170 € par an en licence, 243 € en master et 380 € en doctorat).

L’ordonnance du 12 décembre 2018 est l’aboutissement d’un long processus⁴ qui a détricoté chacune de ces grandes caractéristiques. Pour comprendre ce qui se joue, il nous faut donc effectuer un retour en arrière : 1968 et les réformes de ces dix dernières années⁵ .

I. Vers la fin d’un modèle organisationnel uniforme et relativement démocratique

I.1. Lois Faure et Savary

L’université est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) fondé sur deux lois : la loi Edgar Faure votée en novembre 1968 suite aux événements de Mai 68 et la loi Savary votée en 1984. L’objectif de la loi Faure était de créer des universités pluridisciplinaires (au lieu des facultés disciplinaires précédentes) structurées en unités d’enseignement et de recherche (UER qui furent remplacées par des UFR, unités de formation et de recherche, dans le cadre de la loi Savary). On y parle déjà d’autonomie administrative (détermination de leurs statuts et de leur organisation interne), pédagogique (en particulier dans le cadre des diplômes d’universités ou DU à côté des diplômes nationaux) et budgétaire, mais cette dernière sera très encadrée. Dans les facultés précédentes, seuls les professeurs d’université siégeaient dans les conseils. Dans les nouvelles universités, les conseils centraux, d’UFR et de départements comprennent des représentants des professeurs d’université, des assistants et maîtres assistants (les ancêtres des maîtres de conférences), du personnel non-enseignant, des étudiants et des « personnalités extérieures ». Cette évolution, menée au nom de la participation, n’est pas propre à la France mais n’est pas présente dans tous les pays occidentaux, en Angleterre par exemple les conseils ne comprennent le plus souvent que des représentants des enseignants-chercheurs.

Depuis la loi Savary, le conseil d’administration (CA – cf. tableau 1) comprend de 30 à 60 membres, en sachant que la plupart des universités ont opté pour des CA de près de 60 membres : 40 à 45 % de représentants des enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs ; 20 à 30 % de personnalités extérieures ; 20 à 25 % de représentants des étudiants ; 10 à 15 % de représentants des personnels non-enseignants. Le président est élu par les trois conseils, mais les personnalités extérieures sont proposées ou nommées après les élections du président.

Nous avons donc affaire à une entité publique à organisation interne relativement démocratique sous la direction des enseignants-chercheurs (directeurs de département, directeurs d’UFR et président sont des enseignants-chercheurs) ; une organisation qui, si l’on y ajoute ses missions de diffusion des savoirs et de démocratisation de l’enseignement supérieur, est, au moins juridiquement et idéalement, une institution progressiste. Bien sûr, on pouvait faire de nombreuses critiques à ses modes de fonctionnement concrets, en particulier constater que les universités ne se sont jamais vraiment donné les moyens de mettre en œuvre ce fonctionnement démocratique, en informant très peu sur ces caractéristiques – d’où un faible taux de participation étudiante aux élections –, en reconnaissant très peu le temps de travail généré par la fonction d’élu et en négligeant la formation des élus alors que les dossiers devenaient de plus en plus complexes – d’où une désaffection rapide des élus, en particulier côté étudiants, mais pas seulement.

À ce tableau doit être ajoutée une spécificité française : les universités partagent le champ public de l’enseignement supérieur et la recherche (ESR) avec d’une part les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE, qui dépendent des lycées) et les grandes écoles (écoles normales supérieures, école Polytechnique, des Mines, École nationale d’administration – ENA, etc.) et d’autre part les instituts de recherche

(dont le Centre national de la recherche scientifique – CNRS). Cette séparation, en particulier entre Université et CNRS, serait l’une des causes de notre faiblesse dans le classement de Shanghai (élaboré à partir de 2003).

I.2. Loi LRU et loi Fioraso

La loi relative aux libertés et responsabilités des universités (dite loi LRU ou loi d’autonomie des universités) est votée à l’été 2007 quand Nicolas Sarkozy arrive à la présidence, Valérie Pécresse étant alors ministre de l’ESR. On en retiendra ici trois éléments. Premièrement, partant du principe que le trop grand nombre de membres du CA crée lenteur et inefficacité, elle diminue ce nombre et donne plus de poids aux personnalités extérieures. Les CA comprennent ainsi 20 à 30 membres (cf. tableau 1) ; une prime à la majorité est introduite : la moitié des sièges à pourvoir est attribuée à la liste majoritaire, le reste des sièges étant réparti à la proportionnelle. Deuxièmement, elle accorde beaucoup plus de pouvoirs au président qui n’est plus élu par les trois conseils (loi Savary) mais par le seul CA. Troisièmement, elle accorde « l’autonomie budgétaire » par le « budget global » (comprenant la masse salariale, soit les salaires de tout le personnel statutaire, alors qu’auparavant les salaires des titulaires étaient pris en charge par le ministère et n’entraient pas dans le budget des universités).

La loi dite Fioraso – du nom de la ministre de l’ESR sous la présidence de François Hollande – votée en 2013 augmente le nombre des représentants maximal de chaque catégorie au CA d’une à trois personnes (cf. tableau ci-après) ; la prime à la liste majoritaire est amoindrie mais maintenue. Le président est toujours élu simplement par le CA, mais les personnalités extérieures prennent dorénavant part à son élection (et pareillement au sein des conseils d’UFR).

Tableau n° 1 : Composition du CA

	Enseignants-chercheurs	Personnalités extérieures	Étudiants	Personnel non-enseignant	Total
Université avant la LRU	12 à 27	6 à 18	6 à 15	3 à 9	30 à 60
Université après la LRU	8 à 14	7 ou 8	3 à 5	2 ou 3	20 à 30
Université après la loi Fioraso	8 à 16	8	4 ou 6	4 ou 6	24 à 36

 

I.3. La création de nouvelles structures

La notion de « site » est promue à partir de la fin des années 1990 et s’impose progressivement par la création des Pôles de recherche et d’enseignement supérieur (PRES) à partir de 2006. Les établissements situés dans une proximité géographique sont fortement incités à s’associer sous forme de PRES : certains financements ne sont disponibles que pour ce type de regroupement, et en particulier pour ceux se donnant comme objectif une fusion. Les premiers projets de fusion d’universités prennent corps au début des années 2000 et se concrétisent en 2009 (université de Strasbourg), 2012 (universités de Lorraine et d’Aix-Marseille), 2014 (Bordeaux), 2015 (Montpellier), 2016 (Grenoble). La loi Fioraso rendra obligatoire pour tous les établissements relevant du ministère de l’ESR (universités, certaines grandes écoles, certains organismes de recherche dont le CNRS) la participation à un regroupement d’établisse­ments, sous forme de fusion, d’appartenance ou d’association à une Communauté d’universités et d’établissements (Comue). Les modes de regroupement, d’organisation interne, de délégation de compétences sont très divers d’une Comue à l’autre ; le modèle d’organisation unique est ainsi clairement abandonné.

La création de ces nouvelles structures poursuivait plusieurs objectifs : le développement de synergies locales, le dépassement des frontières universités/CNRS/grandes écoles et la création d’empires universitaires. Ce dernier objectif était présent dès 2007 dans la lettre de mission de N. Sarkozy à V. Pécresse qui appelait à une « amélioration du rang de nos établissements d’enseignement supérieur dans les classements internationaux » , par une voie énoncée clairement en 2010 : il s’agit de « faire émerger sur le territoire français 5 à 10 pôles pluridisciplinaires d’excellence de rang mondial »⁶ .

Si l’on prend comme exemple l’université d’Aix-Marseille issue de trois universités, l’évolution de la représentation au sein du conseil d’administration, liée d’une part aux lois LRU et Fioraso et d’autre part à la fusion, est la suivante :

 

Tableau n° 2: Composition des CA à Aix-Marseille

	Enseignants-chercheurs	Personnalités extérieures	Étudiants	Personnel non-enseignant	Total
Aix-Marseille 1 avant application de la LRU *	12 à 27	6 à 18	6 à 15	3 à 9	30 à 60
Aix-Marseille 2 avant application de la LRU *	12 à 27	6 à 18	6 à 15	3 à 9	30 à 60
Aix-Marseille 3 avant application de la LRU *	12 à 27	6 à 18	6 à 15	3 à 9	30 à 60
Total avant application de la LRU	36 à 81	18 à 54	18 à 45	9 à 27	90 à 180
Aix-Marseille Université en 2018 (75 000 étudiants, 8 000 personnels)	16	8	6	6	36 (dont 83 % d’élus des personnels et usagers

* N’ayant pas retrouvé la composition réelle de chaque CA avant la fusion, nous nous basons sur le cadre de la loi Savary.

La réduction du nombre des élus et du nombre de personnalités extérieures, et donc la diminution de la représentation de la diversité des membres de la communauté universitaire et de ses partenaires, est évidente ; et l’on retrouve le même phénomène aux niveaux « inférieurs » de l’organisation, avec la diminution du nombre d’UFR par rapport à la situation avant fusion.

I.4. PIA 3, Loi Confiance et ordonnance du 12 décembre 2018

Les dernières évolutions vont beaucoup plus loin. L’utilisation du Grand Emprunt comme levier pour redessiner le paysage universitaire français⁷ se confirme avec le PIA 3 (Troisième vague du Grand Emprunt ou Plan d’investissement d’avenir n° 3). Lancé en février 2017 (sous la présidence de F. Hollande), il comporte plusieurs volets. Comme pour chaque PIA, ce sont des financements sur appel à projets, nous y revenons dans la deuxième partie de cet article. Le PIA 3 comporte une « action » « Grandes universités de recherche », le mot d’ordre est à la « simplification institutionnelle », à « l’expérimentation de modes d’organisation » et à la « construction d’universités de type nouveau »⁸ . Le PIA 3 comporte également un appel pour les « Écoles universitaires de recherche » (EUR), destinées à rassembler des formations de master, de doctorat et des laboratoires de recherche.

La loi du 10 août 2018 « pour un État au service d’une société de confiance », ensemble très disparate (dont le droit à l’erreur pour le contribuable), comporte un article 52 qui dispose : « Le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les mesures relevant du domaine de la loi destinées à expérimenter de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche. » L’« avant-projet d’ordonnance » a été dévoilé par la presse début septembre, un nouvel avant-projet a été rendu public le 8 octobre, présenté en Conseil des ministres le 12 décembre et publié au Journal officiel le lendemain, 13 décembre. Comme l’indiquait dès le 15 octobre la ministre de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation, Frédérique Vidal : « L’objectif est une publication avant la fin du mois de décembre pour que les établissements puissent s’en saisir dès le début de l’année 2019 . » Ces « établissements expérimentaux » peuvent regrouper ou fusionner des établissements de l’ESR publics et privés ; on va ainsi plus loin que le dépassement des frontières universités/CNRS/grandes écoles. Leur organisation est fixée par leurs statuts (aucune référence à des UFR ou à un mode particulier de structuration interne), tout comme les titre, mode de désignation et compétences du chef d’établissement (la limite d’âge de 68 ans disparaît). La composition de leur CA (« ou de l’organe en tenant lieu ») est cadrée a minima : « au moins 40 % de représentants élus des personnels et usagers, ainsi que des personnalités extérieures. Il peut comprendre d’autres catégories de membres ». « 40 % de représentants élus » signifie qu’ils peuvent être minoritaires et représenter moins de la moitié de ce qu’ils représentent dans le cadre de la loi Fioraso (cf. tableau 2). On peut se demander quelles seraient les « autres catégories de membres » : ni des représentants élus des personnels et usagers ni des personnalités extérieures, donc a priori des membres de la communauté universitaire ou éducative non élus, donc nommés (par qui ?). Les conséquences de la coexistence d’établissements⁹  publics et privés sur la gestion des personnels et sur le droit à délivrer les diplômes nationaux restent largement indéterminées.

Comme l’indiquait Emmanuel Roux, président de l’université de Nîmes à la tête de la commission juridique de la Conférence des présidents d’université (CPU) : « Le président de l’établissement peut ne pas être enseignant-chercheur, il peut ne pas être élu, exercer un nombre de mandats illimités d’une durée de cinq ans. Il n’y a pas de nombre minimal ou maximal de membres du CA . » Au bout de deux ans, l’établissement peut demander à sortir de ce statut dérogatoire pour accéder, par exemple, à celui de « grand établissement ».

 

Grand établissement

Les grands établissements ont été créés par la loi Savary, ils peuvent déroger au droit commun des universités (EPSCP), leurs règles d’organisation et de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d’État. Les premiers établissements qui prennent ce statut sont le Collège de France, le Conservatoire national des arts et métiers (CNAM), l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS) et Sciences Po Paris ; des universités les ont rejoints plus récemment : l’université Paris-Dauphine, l’université de Lorraine. Afin de réduire le recours à ce statut, la loi Fioraso le limitait à « des établissements de fondation ancienne et présentant des spécificités liées à leur histoire », ou bien « à des établissements dont l’offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les trois cycles de l’enseignement supérieur ».

Le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), réuni le 16 octobre 2018, a voté majoritairement contre le projet d’ordonnance : 46 contre, 9 pour et 8 abstentions, tout comme le Comité technique ministériel de l’enseignement supérieur et de la recherche (CTMESR) en date du 6 novembre (11 voix contre et 2 abstentions) ; mais leurs avis ne sont que consultatifs.

Dès le 15 octobre 2018, la ministre annonçait que de nombreux sites s’étaient manifestés pour s’inscrire dans le projet d’ordonnance. Six nouveaux établissements expérimentaux ont vu leurs décrets adoptés depuis le mois de mars 2019 : l’université de Paris regroupant entre autres Descartes (Paris 5) et Diderot (Paris 7), l’université Côte d’Azur¹⁰ (UCA), l’Institut polytechnique de Paris, l’université PSL, l’université Paris-Saclay et l’université Gustave Eiffel ; au moins une dizaine d’autres sont prévus pour le début de l’année 2020¹¹ .

Ces décrets instaurent des organisations fondées non plus sur les UFR mais sur une « école universitaire de 1^er cycle » transversale à toutes les formations, école dont le directeur est nommé par le président du nouvel établissement ; puis sur des EUR, instituts et/ou graduate schools ¹²  dirigés par un directeur désigné par le président. Prenons deux exemples de ces nouveaux établissements : Paris Saclay et l’UCA. Le CA de Paris-Saclay¹³ est composé de 36 membres : 18 élus et 18 personnalités extérieures ; le président est un enseignant-chercheur élu pour un mandat de 4 ans renouvelable une fois. L’école universitaire de premier cycle est dotée d’un conseil constitué d’élus, de représentants des différentes structures de l’université et de personnalités extérieures. Le président de ce conseil est élu parmi les personnalités extérieures, tandis que le directeur de l’école est nommé par le président de l’université Paris-Saclay sur proposition du conseil. La composition des conseils des graduate schools et instituts ainsi que le mode de désignation de leur directeur sont renvoyés au règlement intérieur de l’université Paris-Saclay. Les UFR continuent d’exister sur le papier, même si l’on ne voit pas très bien quel va être leur rôle vu les autres instances créées, si ce n’est avoir des représentants dans ces instances. Le CA de l’université Côte d’Azur¹⁴  comprend de 34 à 46 membres dont au moins 50 % de membres élus ; le président est un professeur des universités (ou assimilé) élu pour un mandat de 4 ans renouvelable une fois. Les premiers cycles sont organisés dans le cadre de sept portails, le responsable de chaque portail est nommé par le vice-président chargé de la formation, sur proposition des directeurs des EUR du même champ disciplinaire ; ces portails sont coordonnés au sein d’un « Collegium 1^er cycle ». Huit EUR pilotent l’offre de formation en master. Leur directeur, un enseignant-chercheur, est désigné par le président de l’université Côte d’Azur, sur proposition des instances de l’EUR. Des instituts existent également, ils sont dirigés par un directeur choisi par le président de l’université. Seules deux UFR continuent d’exister : celle de médecine et celle d’odontologie¹⁵ . Les départements disciplinaires sont maintenus et fonctionnent dans le cadre du Code de l’éducation : ils sont dirigés par un directeur élu par l’ensemble des membres du département, mais ils sont seulement définis comme des « lieux d’échange ».

 

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1. Ce texte sera publié dans le prochain numéro de la revue Droit & Société, n°105/2020 à paraître à l’automne 2020. [↩]
2. Ce texte est une version légèrement remaniée et surtout réactualisée de Corine Eyraud, « L’université française : mort sur ordonnance ? », Savoir/Agir, 47, 2019, p. 109-121. Il intègre toutes les actualités de l’année 2019 (texte finalisé le 6 janvier 2020). Nous remercions la revue Savoir/Agir d’en avoir autorisé ici l’utilisation. [↩]
3. C’est l’université qui encore aujourd’hui confère le grade de bachelier et délivre le diplôme du baccalauréat (sous la tutelle du chancelier des universités, qui est également recteur). C’est la raison pour laquelle les présidents de jury du baccalauréat sont des universitaires. [↩]
4. Pour ne citer que deux ouvrages : Christophe Charles et Charles Soulié (dir.), Les ravages de la « modernisation » universitaire en Europe, Paris : Syllepse, 2007 ; Christophe Granger, La destruction de l’université française, Paris : La Fabrique, 2015 ; un numéro de revue : « Austère université », Savoir/Agir, 29, 2014. [↩]
5. Nous ne traiterons pas ici de la question de l’accès de droit pour tout bachelier et donc de la réforme Parcoursup. Pour simplifier, nous pouvons dire que la non-hiérarchisation des vœux mise en place par la plateforme Parcoursup entraîne la « nécessité » d’un classement, même pour les filières en mesure d’accueillir toutes les demandes. On a ainsi étendu à l’ensemble des filières universitaires le mode de fonctionnement (le classement) des filières sélectives (classes préparatoires aux grandes écoles – CPGE, brevet de technicien supérieur – BTS…), et fait entrer dans la tête des lycéens l’idée que l’accès à l’université n’est pas de droit. J’ai développé dans : Introduction aux États-Généraux de la sociologie, 29 août 2019, Congrès de l’Association française de sociologie. [↩]
6. Appel à projet Idex 2010 . [↩]
7. Christine Musselin, La grande course des universités, Paris : Presses de Sciences Po, 2017. [↩]
8. Un appel à projet SFRI « Structuration de la Formation par la Recherche dans les Initiatives d’excellence » a été publié en octobre 2019 pour un dépôt des candidatures au mois de mars 2020 ; cet appel à projet est susceptible d’accentuer, pour les universités qui s’y engagent, les processus analysés ici.  [↩]
9. Dont certains pourront être des « établissements-composantes » dotés de personnalité juridique. [↩]
10. L’UCA regroupe l’université de Nice Sophia Antipolis, dont la ministre F. Vidal était présidente de 2012 à 2017, différents organismes de recherche (CNRS, Institut national de la santé et de la recherche médicale – INSERM, Institut de recherche pour le développement – IRD…), et différentes écoles en tant qu’établissements-composantes ou établissements associés dont, pour ces derniers, deux écoles privées : la Skema Business School et la Sustainable Design School. [↩]
11. Les universités de Grenoble, de Lyon, de Lille, les sites de Clermont-Ferrand, Limoges, Normandie, etc. [↩]
12. Cette organisation pose également question quant à l’avenir des disciplines, car la plupart de ces EUR et instituts sont créés sur la base d’objets d’étude et non de regroupements disciplinaires. [↩]
13. Décret du 5 novembre 2019 portant création de l’université Paris Saclay.  [↩]
14. Décret du 25 juillet 2019 portant création de l’université Côte d’Azur. [↩]
15. On peut supposer que les « médecins » et les « dentistes » ont obtenu leur « droit à l’auto­détermination », c’est-à-dire pour le moins à élire leur doyen. [↩]

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