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Lors de la dernière réunion du Comité éditorial de la revue Droit et Société, une discussion s’est ouverte sur la situation actuelle de nombreux collègues universitaires qui, en différents points du globe, subissent le recul de libertés académiques pourtant traditionnellement établies et juridiquement reconnues. La situation est très préoccupante dans différents pays, y compris européens et censés avoir adhéré à des principes de liberté communs. Or, des institutions et collègues sont aujourd’hui directement menacés. La revue et plus largement l’aventure Droit et Société reposent sur un ensemble de valeurs constitutives d’un certain rapport à l’activité de connaissance et de recherche : l’indépendance à l’égard des institutions, pouvoirs et discours constitués, l’ouverture et le partage intellectuels, le dialogue interdisciplinaire et international. Nous les avons rappelées dans la Lettre-manifeste des 30 ans de la revue, signée par une quarantaine de revues au plan international.

Ces situations ne peuvent nous laisser indifférents et nous sommes tous contraints de nous interroger sur l’avenir de la liberté au sein des démocraties encore « libérales ». La revue se devait donc de ne pas rester muette face à ce qui se joue actuellement, en Hongrie, en Turquie, au Brésil, en Pologne. L’idée de proposer des tribunes reposant sur des analyses fines et documentées a émergé. Nous remercions très sincèrement les auteurs pour leurs contributions, tout à fait éclairantes. La mise en œuvre de ce projet a été confiée à Stéphanie Hennette-Vauchez qui, dans un délai très court, au plus fort de l’été puis de la rentrée, a réuni les noms de collègues, sollicité et obtenu leurs textes, les a elle-même traduits vers le français pour les rendre largement accessibles à nos lecteurs. La Rédaction en chef, au nom de la Revue et de son Comité éditorial, la remercie infiniment et très sincèrement d’avoir mené ce projet avec un engagement et une efficacité remarquables, au seul service du collectif et des valeurs qu’il porte.

La Rédaction de Droit & Société

La fin des libertés académiques en Hongrie

par Gabor Halmai (traduit par Stéphanie Hennette Vauchez)

Gábor Halmai, professeur et titulaire de la chaire de droit constitutionnel comparé et directeur des études supérieures au département de droit de l’Institut universitaire européen de Florence. Ses recherches portent principalement sur le droit constitutionnel comparatif et les droits internationaux de la personne. Il a publié plusieurs livres et articles, ainsi que des volumes sur ces sujets en anglais, allemand et hongrois. Son livre le plus récent est Perspectives on Global Constitutionalism (Eleven International Publishing, 2014).

Depuis l’établissement et la consolidation d’institutions nationales autoritaires, le gouvernement de Viktor Orbán a entrepris de démanteler l’indépendance d’institutions académiques telles que diverses universités et l’Académie hongroise des sciences, au motif qu’elles représenteraient une menace pour l’idéologie illibérale qu’ils se targuent de suivre¹ .

L’expulsion de CEU (Central European University)

En avril 2017, le Parlement hongrois a adopté en hâte, et en dérogation aux procédures législatives habituelles, une loi sur l’enseignement supérieur du pays. Bien que ce texte ait été formulé en termes généraux, la seule institution réellement ciblée était la Central European University (CEU), fondée par Georges Soros qui est un des principaux ennemis de l’État illibéral de Viktor Orbán. Michael Ignatieff, un ancien homme politique canadien et professeur à la School of Government de l’Université Harvard et aujourd’hui président et recteur de CEU, a jugé que la loi constituait une forme discriminatoire de vandalisme politique qui viole la liberté académique² . Je ne m’intéresse pas, ici, aux moteurs idéologiques et politiques du Premier ministre hongrois (qui, autrefois, était le récipiendiaire libéral du soutien financier de Soros, au temps de ses propres études à Oxford).

Je souhaite plutôt insister sur le comportement d’un autoritaire contemporain – voire, d’un dictateur, pour reprendre les termes employés par le président sortant de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker lorsqu’il accueillit Orbán au sommet de Riga. Dans son ouvrage The Dictator’s Learning Curve, William Dobson souligne que “les dictateurs d’aujourd’hui et les autoritaires sont bien plus sophistiqués, élaborés et agiles qu’ils ne l’étaient par le passé » ³ .  Ils comprennent, à l’instar d’Orbán, que dans un monde globalisé, aux formes les plus brutales d’intimidation doivent se substituer des formes plus subtiles, et légales, de coercition⁴ .  Ils se situent donc dans le spectre plus ambigu qui existe entre démocratie et totalitarisme ; de loin, nombre d’entre eux semblent presque démocratiques – ce qui est précisément le cas de la Hongrie, un État membre de l’Union Européenne. Leurs constitutions, à l’instar de la loi fondamentale de Hongrie, garantissent le plus souvent la séparation des pouvoirs entre exécutif, législatif et judiciaire – du moins sur le papier. De même, ils n’ont guère mis sur leurs gardes les organisations internationales. Voire : les interventions et critiques d’origine étrangère ou internationale peuvent au contraire revigorer les passions nationalistes et encourager le soutien populaire du régime. C’est ce qui s’est produit à l’occasion de l’affaire Lex CEU, qui a permis à Orbán de justifier sa position par l’ambition d’empêcher que la Hongrie devienne une colonie de l’UE. Au besoin, les autoritaires d’aujourd’hui recourent aux discours européens les plus raffinés sur, par exemple, l’identité constitutionnelle ; c’est bien exactement ce qu’a fait le gouvernement Orbán pour refuser de prendre part aux efforts européens de gestion de la crise de l’asile et des migrations⁵ . Contrairement aux dictateurs précédents qui exerçaient au bon vieux temps des régimes totalitaires, et se contentaient de quitter sans scrupule les organisations internationales qui leur déplaisaient, ils prennent appui sur des arguments juridiques formels et les retournent contre leurs ennemis. C’est bien ce qui s’est produit en Hongrie à la faveur du paquet législatif « Stop Soros » : baptisé du nom du philantrope américano-hongrois George Soros, le paquet criminalisait les ONG et les activistes qui « apportent de l’aide aux migrant de quelque manière que ce soit ». Une telle démarche fait écho à ce qu’ont décidé les autorités russes à l’automne 2016 lorsqu’elles ont révoqué la licence de l’Université européenne de Saint Petersbourg à la suite de visites de contrôle impromptues dans les bâtiments de l’Université qui leur ont permis d’établir des manquements aux règles en vigueur à l’instar de l’absence d’un salle de fitness ou de la présence d’un stand contre l’alcoolisme.

C’est bien en recourant au même mode d’emploi que la loi hongroise d’avril 2017 a inventé des procédés juridiques destinés à forcer CEU à cesser ses activités à Budapest. L’un de ces « trucs » a consisté à poser une condition impossible à remplir : celle d’ouvrir un autre campus dans l’Etat de New York. Ceci n’était pas une condition requise en 1995 lorsque CEU, conventionnellement liée au département de l’éducation de l’État de New York, avait obtenu l’agrément du ministère de la Culture et de l’Education pour développer son activité en Hongrie. Comme d’autres universités internationales ayant des accords semblables avec des autorités américaines, CEU ne possède pas de programme d’enseignement ou de recherche aux États-Unis. D’ailleurs, en 2004, la Hongrie avait promulgué une loi spéciale pour fonder Közép-európai Egyetem (KEE), l’établissement universitaire hongrois accrédité par le comité national compétent pour permettre la délivrance de dix programmes gradués et doctoraux par CEU et KEE conjointement. Depuis lors, l’Université conservait cette double identité (CEU et KEE) mais fonctionnait comme une seule et même université, dotée d’un campus, d’un corps enseignant, d’un conseil et d’un recteur (lequel était en outre nommé par le président de la Hongrie). Depuis la loi de 2017, les Universités hongroises ne peuvent plus offrir que des programmes européens, à l’exclusion de programmes issus de pays de l’OCDE (y compris les Etats-Unis). En conséquence, bien qu’il s’agisse d’une université hongroise, KEE ne peut plus offrir le programme conjoint qu’elle avait élaboré avec CEU -ce que permettait le régime législatif antérieur. Une autre exigence impossible de la loi de 2017 tient à ce que le gouvernement hongrois signe un accord avec le gouvernement fédéral américain. Il s’agit bien d’une exigence impossible, dès lors que le gouvernement fédéral américain ne saurait interférer dans la sphère de compétence exclusive dont jouissent les États fédérés en matière d’enseignement. En dépit de ces obstacles insensés, CEU est parvenu à ouvrir un campus dans l’État de New York grâce à la collaboration de Bard College, et les autorités de l’État étaient prêtes à conclure l’accord exigé par le gouvernement hongrois… qui a alors refusé de se soumettre à la condition qu’il avait lui-même fixée. La nouvelle loi a donc rendu impossible pour CEU la poursuite des activités de recherche et d’enseignement parmi lesquelles les programmes de master et de doctorat qui jouissent pourtant d’une excellence réputation⁶ .

Les attaques contre les universités hongroises et l’Académie des sciences

Les universités hongroises ne sont pas davantage protégées contre le harcèlement du gouvernement dont le moyen de pression privilégié est la diminution des dotations financières étatiques, qui sont parfois remplacées par des processus de privatisation oligarchique des établissements publics d’enseignement, comme ce fut le cas pour l’Université Corvinus⁷ . Du fait de cet assèchement des fonds publics, le nombre des inscriptions d’étudiant-es hongrois a chuté de 28% depuis 2010, résultat  de toutes ces désincitations⁸ .

La seule université qui continue de jouir d’un fort financement public est la toute nouvelle Université du Service Public National, l’université des nouveaux cadres de l’État illibéral qui n’apparaît même pas dans le World University Rankings 2020, lequel liste pourtant 1.400 universités à travers 92 pays.

Le gouvernement Orbán ne se contente pas d’attaquer les établissements d’enseignement supérieur qui ne lui seraient pas loyaux ; plus avant, il s’en est également pris à l’Académie hongroise des sciences. Le gouvernement a cherché à en détruire l’indépendance et l’autonomie. Il a ainsi procédé à une vaste réorganisation du réseau d’instituts de recherche qui la composent, et qui rassemble près de 5000 chercheurs. L’ensemble des 115 instituts de l’Académie ont été placés sous la surveillance directe du gouvernement. Certains membres du conseil qui la gouvernent demeurent nommés par l’Académie, mais le gouvernement en nomme désormais la majorité, dont notamment le président ; et tous les membres sont nommés par le Premier ministre. Le nouveau président du Réseau de recherche Loránd Eötvös (Eötvös Loránd Kutatási Hálózat (ELKH)) est Miklós Maróth, l’ancien doyen de l’Université catholique Péter Pázmány et professeur d’études moyen-orientales qui est aussi un vieil allié de Viktor Orbán dans sa lutte contre l’immigration de personnes de confession musulmane⁹ .

Le financement des instituts de recherche est désormais tout entier dépendant de candidatures individuelles à des appels à projets et contrats de recherche. Comme l’a indiqué Zsolt Enyedi, cette centralisation extrême de l’enseignement supérieur et de la recherche est porté par des motifs à la fois pragmatiques et idéologiques¹⁰ . L’explication pragmatique, c’est le ministre de l’Innovation et de la technologie lui-même qui la livre: László Palkovics a ainsi ouvertement exprimé son souhait de voir multiplié le nombre de brevets hongrois, indiquant qu’il en allait là du plus grand accomplissement et de la meilleure unité de mesure de la recherche scientifique. Il a d’ailleurs précisé que, selon lui, une commaunauté académique autonome n’est pas en mesure de garantir cet objectif¹¹ . Mais la raison profonde de cette politique du gouvernement tient probablement au souhait de détourner les fonds de recherche de l’UE afin qu’ils soient alloués, sous le contrôle du gouvernement, d’une manière compatible avec ses objectifs politiques. Au plan idéologique, les justifications de cette politique sont assénées jour après jour par les médias, qu’ils soient publics mais non-indépendants ou à but lucratif (mais ils sont dans ce dernier cas détenus par des oligarques loyaux au gouvernement). Ces titres ne cessent d’accuser les chercheurs de servir un agenda libéral et de gaspiller, ce faisant, l’argent des contribuables, en s’attachant à des thématiques de recherches consternantes, à l’instar des études de genre qui ont d’ailleurs été interdites non seulement des universités publiques, mais aussi des universités privées (alors même qu’elles sont en principe responsables de l’allocation de leurs ressources).

Toutes ces attaques sur les libertés académiques ont d’ores et déjà causé le départ de plusieurs milliers de jeunes chercheurs vers l’Ouest. Mais pour beaucoup d’autres qui ne peuvent ou ne veulent quitter le pays, tout travail académique est aujourd’hui entravé du fait de la situation de ligotage dans laquelle se trouvent les universités et instituts de recherche. On peut illustrer l’état des libertés académiques par une anecdote. Un jeune et talentueux jeune chercheur avec lequel il se trouve que je partage des responsabilités éditoriales au sein de la revue Fondamentum (une revue hongroise consacrée aux droits humains que j’ai fondée en 1997) a rédigé un article scientifique fondé sur des études empiriques relatif à la politisation de la nomination des juges. Le comité éditorial de la revue Pro Futuro qui est publiée par le département de droit de l’Université de Debrecen avait accepté l’article en vue de sa publication. Mais par la suite, le doyen de l’Université est intervenu et a prié les responsables de la revue de ne pas le publier, en reconnaissant qu’il en allait de motifs “non professionnels”. En tant que rédacteur en chef de la revue Fundamentum, j’ai rallié mes collègues ayant des responsabilités éditoriales pour signer une lettre de protestation que nous avons adressée à toutes les revues scientifiques et au public ; le courrier dénonçait les menaces de censure dans le monde académique. Je n’ai reçu aucune réponse.

Des violations flagrantes de la liberté académique qui, sur le papier, demeure proclamée par la loi fondamentale hongroise, ont lieu dans un État membre de l’Union européenne – laquelle est officiellement fondée sur les valeurs des droits fondamentaux. En l’absence d’une cour constitutionnelle indépendante en Hongrie, il n’y a plus de voie de recours nationale. Malheureusement, il semble que les institutions européennes se soient également montrées incapables (ou non désireuses?) d’apporter quelque aide que ce soit au moment où une institution universitaire mondialement respectée a été contrainte de quitter le pays – pas davantage que face au démantèlement de l’autonomie des universités nationales ou de l’Académie des sciences. Dans ces conditions, il semble plus que probable que les fonds européens destinés à contribuer au développement de l’enseignement supérieur et de la recherche en Hongrie continueront à remplir les poches du gouvernement autoritaire hongrois; mais ils sont désormais susceptibles de servir leur agenda anti-Européen et illibéral.

1. Voir le désormais célèbre discours du 26 juillet 2014 au cours duquel V. Orbán a proclamé son intention de faire de la Hongrie un État qui assumera de dire qu’il n’est pas libéral par nature et d’en recevoir l’opprobre (“will undertake the odium of expressing that in character it is not of liberal nature.” Speech at Băile Tuşnad (Tusnádfürdő) of 26 July 2014, Budapest Beacon, July 29, 2014, http://budapestbeacon.com/public-policy/full-text-of-viktor-orbans-speech-at-baile-tusnad-tusnadfurdo-of-26-july-2014/. [↩]
2. Voir Palko Karasz, ’Hungary Plan That Could Shutter Soros’s University Is Called ’Political Vandalism’, The New York Times, March 29, 2017. [↩]
3. W. J. Dobson, The Dictator’s Learning Curve. Inside the Global Battle for Democracy, Doubleday, 2012. [↩]
4. C’est ce que Kim Lane Scheppele nomme le ’juridisme autoritaire” (autoritarian legalism): Kim L. Scheppele, ’Authoritarian Legalism’, University of Chicago Law Review, 2018, 85 (2), p.545-583.  [↩]
5. Gábor Halmai, “Abuse of Constitutional Identity. The Hungarian Constitutional Court on Interpretation of Article E) (2) of the Fundamental Law”, Review of Central and East European Law, 43 (2018), p. 23-42. [↩]
6. À propos de CEU, voir en détail: Zsolt Enyedi, Democratic Backsliding and Academic Freedom in Hungary, Perspectives on Politics, 2018,16 (4), p. 1067-1074. [↩]
7. Voir la lettre de démission du Professeur Róbert Braun’s : Hungarian Spectrum, 5 September 2019. http://hungarianspectrum.org/2019/09/05/professor-robert-brauns-resignation-letter-from-corvinus-university/ [↩]
8. Étonnamment, alors même qu’il décourage par sa politique les inscriptions à l’Université des étudiant-es hongrois, le gouvernement soutient fortement les candidatures étrangères “especially from countries that fall under the government’s ‘Eastern Opening’ foreign policy and trade initiative. In the 2018/2019 academic year, Hungary offered 4,100 scholarships, and for the current academic year, more than 5,000. Hungary’s friendship with Azerbaijan is amply demonstrated by the fact that in the last ten years the number of Azeri students has grown from 9 to 564. Jordan is another country which is obviously favored, as witnessed by the jump from 22 Jordanian students in 2010 to 473 today”; v. Eva S. Balogh, “How Good Are the Hungarian Universities”, Hungarian Spectrum, 13 September 2019. [↩]
9. Dans l’un de ses derniers discours de propagande, Maróth a affirmé que l’Europe comptera un milliard d’immigrants islamiques en 2050. Selon lui, les immigrants en provenance du Moyen-Orient viennent en Europe non pas du fait de guerres et conflits, mais du fait de l’explosion démographique des 50 dernières années. Il prédit un grand conflit entre les civilisations chrétienne et islamique. Les immigrants du Moyen-Orient seraient incapables de s’intégrer à la culture européenne du fait de leur fort attachement religieux. Dès lors, selon lui, ces nouvelles arrivées n’apportent que chaos et désordre. Dans une conférence intitulée « Pour la défense de l’Europe », Maróth a listé toutes les horreurs de l’Islam comme religion. Toute personne qui rejoint l’Islam aujourd’hui accepte, selon lui, les coutumes et le mode de vie de l’Arabie du début du 17^ème siècle, qu’elle le sache ou non. Voir Éva S. Balogh, “Orbán Propagandist Heads the New network of Research Institutes”, Hungarian Spectrum, 2 August 2019. https://hungarianspectrum.org/tag/miklos-maroth/ [↩]
10. Zsolt Enyedi, “Hungary’s Academic Freedom and the EU: Is It All Hot Air?”, The Global Post, July 8, 2019. [↩]
11. Cf. les “réorganisations” de la recherche académique opérées par le gouvernement en Israël, qui suit le modèle d’un monde académique chargé de conseiller le gouvernement pour établir la planification scientifique des sujets d’« importance nationale ». Au cours de la visite de Netanyahou à Budapest en juillet 2017, Viktor Orbán aurait apparemment suggéré qu’ils échangent des idées sur le sujet de l’innovation; quelques mois plus tard, László Palkovics entamait des discussions avec ses homologues israéliens: Éva S. Balogh, The Agony of the Hungarian Academy of Sciences, Hungarian Spectrum, 6 February 2019, https://hungarianspectrum.org/2019/02/06/the-agony-of-the-hungarian-academy-of-sciences/ [↩]