Fabriquer des actes d’État | Jean-Marc Weller

Jean-Marc Weller, Fabriquer des actes d’État. Une ethnographie du travail bureaucratique, Paris : Économica, 2018, 320 p.

Compte-rendu par Romain Juston Morival (Dysolab-IRIHS, Université de Rouen Normandie)

Quel intérêt le sociologue de l’administration peut-il trouver à pénétrer les espaces de travail des bureaucrates et à entrer dans l’épaisseur des dossiers qu’ils traitent, manipulent, assemblent et désassemblent ? Vingt ans après la parution de son livre L’État au guichet, Jean-Marc Weller poursuit son exploration de la bureaucratie pour comprendre comment, de ce fatras documentaire et de cette complexité des bureaux, advient un point de vue d’État. L’énigme à laquelle il se confronte est celle de la façon dont une décision prise par un agent administratif devient « un avis pris par l’État “en personne” » (p.8). Pour approcher la fabrique concrète et quotidienne d’actes qui s’imposent comme des décisions légitimes, Weller revient sur plus de deux décennies d’enquêtes qui, derrière leur apparente diversité, tendent toutes vers l’appréhension des « infrastructures du droit », définies comme l’ensemble des éléments qui « équipent le bureaucrate dans son travail et contribuent à la prise de décision » (p.13). Le livre se centre sur deux d’entre elles : les dossiers et les bureaux.

Plutôt que de suivre les acteurs, Weller suit des dossiers et les déplie sous les yeux du lecteur transporté, au fil des deux premiers chapitres, d’un tribunal de police aux services déconcentrés du ministère de l’agriculture. Ces cas différents permettent de montrer les façons plurielles dont « le droit passe ». Une première modalité de ce passage revient à attacher les faits aux textes à partir d’une histoire qu’il faut raconter. Saisi selon cette perspective narrativiste, le travail juridique au sein du tribunal de police exige des opérations de mise en récit qui débutent avant le procès, dès le bureau du juge, où la préoccupation de raconter une histoire qui « tienne » existe déjà en mode mineur¹ . Dans les bureaux des services agricoles, une autre modalité du passage du droit est manifeste. L’enjeu y est moins de raconter une histoire que de recourir à une technologie calculatoire permettant d’agréger les différentes pièces d’un dossier et d’identifier le type auquel renvoie une situation particulière. En distinguant une forme indiciaire et une forme calculatoire pour rapprocher des situations ordinaires de textes réglementaires, Weller approfondit l’idée selon laquelle « l’exercice du droit n’est jamais mécanique mais suppose un travail extrêmement équipé » (p. 100).

De quoi ces dossiers sont-ils le cas ? Pour répondre à cette question, c’est vers d’autres « papiers » que Weller se tourne dans un troisième chapitre consacré aux travaux publiés dans la sphère académique. Habilement situé dans l’économie générale de l’ouvrage, cet état de l’art des paperwork studies permet de relire les matériaux des chapitres précédents et de les connecter à l’ensemble plus large des recherches ayant pris pour objet des dossiers. Dans ce panorama, Weller se démarque des travaux qui envisagent le dossier comme « l’instrument révélateur d’un “social” à décrire » (p. 119), et qui font résider les enjeux ailleurs – dans les trajectoires des acteurs par exemple. Son approche s’ancre alors dans les dossiers au croisement d’une sociologie des activités de travail et d’une sociologie des sciences et des techniques. L’intérêt d’une telle perspective est alors de mettre au jour les tensions du travail administratif entre les deux pôles – indiciaire et calculatoire – que les cas étudiés précédemment ont illustrés de manière typique, mais qui se retrouvent habituellement de manière plus mêlée. Cette tension des dossiers résonne à l’échelle des pièces qui les composent, lesquelles apparaissent alors moins comme des morceaux de réel, que comme des « indices » ou des « données », différemment assemblés par des trombones notamment, conceptualisés comme une technologie permettant d’attacher (sans trop attacher !) les pièces par étapes progressives et réversibles. L’analyse sociologique du travail du droit a alors progressé, révélant la matérialité à travers laquelle le doute s’exprime, tout en pointant un « devoir d’hésitation » bien plus marqué chez les juges de proximité. Pour comprendre ce genre de variations, il faut porter le regard plus loin, mais pas vraiment ailleurs, et l’auteur de braquer les projecteurs sur les bureaux.

L’élargissement de la focale, dans la seconde partie de l’ouvrage, vers le « bureau tout entier » (p. 142) vise à saisir des transformations globales révélées par les réagencements progressifs des bureaux et à comprendre la cohérence plus générale du droit comme activité. Le bureau est alors saisi dans la perspective de la théorie de l’acteur-réseau comme un « lieu d’activité incontournable et déterminant dont dépend la mise en droit des situations » (p. 236). Ainsi, la revisite au chapitre 4 d’un terrain ancien mené au sein d’une caisse de Sécurité sociale permet de pointer les tensions qui traversent cette caisse du fait de l’hétérogénéité des entités qui y sont mobilisées. Celles-ci sont finalement ramenées à trois instances – les textes, les fichiers et les assurés – qui révèlent selon leurs différents agencements quatre périodes emblématiques d’une forme spécifique du bureau. Derrière cette typologie, c’est une certaine configuration de l’activité réglementaire qui se donne à voir, tendue entre une logique de production de masse et des « capacités d’ajustement aux cas particuliers » (p. 144). Cette perspective originale sur l’évolution des bureaux permet de réfuter les grandes tendances promptes à sublimer le passage d’une bureaucratie fermée à une administration ouverte, ou encore, à déplorer la montée d’une logique managériale. Ce que documente Weller, ce sont alors des formes successives d’ouvertures et de fermetures des bureaux ainsi que la permanence de logiques gestionnaires présentes au long des différentes périodes et indissociables de contradictions qui pèsent invariablement sur l’organisation du travail administratif.

Analysés, au chapitre 5, depuis les activités pratiques qui s’y accomplissent, les bureaux des services agricoles et ceux des magistrats offrent matière à généraliser les résultats relatifs à l’histoire des caisses de la Sécurité sociale. Au fond, que change l’organisation du bureau quant à la finalité de dire le droit ? Par une analyse des différentes épreuves du travail administratif, Weller distingue deux problématisations du travail réglementaire. Dans les bureaux agricoles par exemple, ce sont les modes de circulation des affaires qui diffèrent, selon qu’elles restent confinées, discutées avec des collègues ou renvoyées à la hiérarchie. Weller montre que ces médiations organisationnelles ne font pas qu’influer sur la manière dont circulent les dossiers, mais, au-delà, sur la théorie de l’action publique et la conception de l’État qu’elle charrie (p. 211). En revanche, l’« effet bureau » est moins prégnant dans la justice de proximité. Dans les épreuves que les juges rencontrent, se jouent souvent des choses extérieures au bureau, comme la présence d’un avocat, la nature du contentieux, ou la pression des indicateurs chiffrés poussant les policiers à envoyer au tribunal des dossiers moins ficelés. Ainsi, on a à faire à une activité qui « déborde littéralement du bureau » (p. 231). Il reste que, malgré les variations pointées ici, le bureau constitue bien une ressource pour agir.

Au-delà, les transformations matérielles des bureaux offrent un bon poste d’observation des transformations générales de l’administration. C’est ce dernier élément que Weller entend éclairer dans le chapitre final autour de ce que cette attention à la forme des bureaux peut nous apprendre quant à la « fabrication d’un point de vue d’État » (p. 247). La focale proposée est ainsi plus large que celle des enquêtes classiques sur les street level bureaucrats, puisqu’à une stratégie de guichet, Weller préfère une stratégie de bureau, plus ouverte à la diversité des êtres qui participent à la production d’une décision administrative. S’il renoue alors avec l’approche de Lipsky et son « constat d’un incompressible pouvoir discrétionnaire » (p. 251), il l’enrichit par une analyse des bureaux et de l’épaisseur matérielle des instances qu’on y trouve et qui orientent le traitement des affaires. Un des résultats originaux est alors de pointer des variations internes à ce problème de la discrétionnarité, qui procède de divers modes de production et de canalisation des informations. Les bureaux offrent ainsi en effet des « vues » très différentes, parfois brouillées ou floues, comme lorsque la « myopie organisée » permet aux bureaucrates de prendre des décisions là où les dilemmes d’une vue complète et nette auraient été trop forts.

Fabriquer des actes d’État est un livre important qui se prête à des lectures variées. Ouvrage empirico-conceptuel d’abord, il développe une perspective sur l’État depuis l’analyse de la confection de ses actes. Plus précisément, Weller invite à prolonger le courant de la sociologie de l’activité, en développant des recherches sur la matérialité du travail. Par ailleurs, l’auteur ne cesse de dialoguer avec la littérature, notamment dans le riche appareillage de notes qui offrent de nombreuses formulations lumineuses pour synthétiser les apports de travaux aux orientations théoriques et méthodologiques extrêmement diverses. Ce livre offre ainsi une synthèse des travaux qui éclairent l’action de l’État au concret. Enfin, l’ouvrage se fait guide de l’enquête de terrain, en tant qu’il met à l’épreuve nos façons de faire de la sociologie du droit et du travail en nous incitant à ralentir le regard sur ces dossiers et ces bureaux, et, plus largement, à ralentir l’enquête par une plongée ethnographique vers ce qui se trame dans le fonctionnement quotidien des administrations publiques, et sans doute, au-delà, des organisations du travail.

1. Je me permets de renvoyer à mon article publié dans cette même revue et dans lequel je mets en œuvre cette perspective narrativiste pour analyser la fabrique des preuves scientifiques mobilisées dans le procès pénal. Roman Juston, « Comment une tache de sang devient-elle une preuve ? Ingrédients et recettes des preuves médico-légales », Droit et société, vol. 93, n° 2, 2016, p. 395-416. [↩]