Le temps du droit, le temps des pierres. À propos de Notre Dame de Paris, le roman législatif (1/2)

Incendie de Notre Dame de Paris, photo de Yann Castanier, Hans Lucas

Par Marie Cornu (Institut des sciences sociales du politique [ISP], CNRS – École normale supérieure Paris-Saclay)

 

La loi Notre Dame de Paris a été adoptée le 29 juillet 2019 un peu plus de trois mois après l’incendie, soit en un temps légistique record. Loi d’urgence, loi d’exception, le texte veut prendre le temps de court. L’accélération du processus de décision serait un gage assuré de l’efficacité du futur chantier de restauration et de restitution/reconstruction. Le roman législatif se joue en réalité en plusieurs actes, où commencent à se montrer la complexité de la question, et surtout les distances entre les différentes temporalités, celle du politique, celle du scientifique, celle encore du patrimoine. Le rideau s’ouvre sur le projet de loi transmis par le gouvernement à l’Assemblée nationale, adopté après engagement de la procédure accélérée. Examiné au Sénat, le texte évolue sérieusement, en forme de rappel à l’ordre des lois. Le débat se clôt sur fond de désaccord. L’Assemblée nationale a le dernier mot, intégrant, en forme de maigres concessions, quelques-unes des propositions de la chambre haute.

 

Acte I – levée d’écrou juridique, le projet du gouvernement devant l’Assemblée nationale

Le dispositif envisagé aborde en premier lieu la question des dons, question que nous laissons de côté pour nous concentrer sur le second volet, sans doute le plus déroutant, le plus critiqué aussi, celui du chantier Notre Dame, propriété de l’État et des autorités qui en auront la charge. Sous l’impératif d’efficacité, tous les verrous juridiques doivent céder. On reconnaît ici la méthode, et plus fondamentalement, la conception de l’action gouvernementale et du rapport au droit et au temps dans lequel il l’inscrit, déjà aperçu dans les projets de réforme de la Constitution ou dans des textes comme la lutte contre cette notion improbable des « sur transpositions ».

Le premier verrou, celui du Parlement, saute puisque la future loi adopte un mécanisme d’habilitation. Le gouvernement est autorisé à créer par ordonnance un établissement public de l’État assurant la maîtrise d’ouvrage des opérations de conservation et de restauration et associant la Ville de Paris, l’affectataire et le Centre des monuments nationaux (art.8, projet de loi n°1881, 24 avril 2019). Le général J.-L. Georgelin, serait nommé président si le nouvel établissement était créé. Le chantier Notre Dame de Paris au pas de charge. Il doit durer cinq ans. Des dérogations et adaptations permettront en outre d’écarter toutes sortes de dispositifs jugés contraignants, postulant qu’ils ralentiraient le processus (art. 9). Argument d’autorité plus que démonstration. Il s’agit d’écarter tout obstacle juridique. L’analyse d’impact se résume à cette faculté d’obstruction de la règle de droit sans qu’aucune réflexion ne soit engagée sur la nécessité d’un temps raccourci, et sur le risque de lever ces verrous.

L’étude d’impact détaille par le menu la jungle des dispositifs nombreux et disséminés dans plusieurs textes : Codes de l’environnement, de l’urbanisme, du patrimoine, loi sur l’eau, règles de la commande publique, de la domanialité publique, etc. Dans cette foison de possibles dérogations, la « préservation » du patrimoine est évoquée sans plus de précisions. Ce terme peu usité par les experts et dans les textes, ne renvoie pas à des mesures précises. Selon Anne Brugnera, rapporteure de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation à l’Assemblée nationale, elles ne concerneraient que la protection des abords, périmètre institué autour des monuments protégés qui permet de lutter contre d’éventuelles pollutions visuelles du fait de constructions ou modifications situées dans son environnement. Mais outre que la question de l’utilité d’une dérogation en la matière se pose (en quoi les travaux sur Notre Dame mobilisent cette servitude ?) le texte ne précise pas que seuls les abords seraient concernés. Notre Dame de Paris est un édifice classé au titre des monuments historiques d’abord soumis à un certain nombre de sujétions du Code du patrimoine. Il impose que l’immeuble ainsi protégé ne puisse « être l’objet d’un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, sans autorisation de l’autorité administrative » (art. L. 621-9 CP). Le régime des travaux obéit par conséquent à une procédure très encadrée sous la conduite et surveillance des services du ministère de la culture. Dans quels termes le système pourrait-il être aménagé ? « Nous ne transigerons pas avec nos règles patrimoniales car nous souhaitons un chantier exemplaire » assure la rapporteure, mais on peut se demander alors quel est le sens de cette possibilité offerte au législateur délégué. Il n’est pas exclu qu’il investisse à sa manière et au gré des besoins du chantier la notion à contenu vague de « préservation ».

En réalité, dans ces offres de facilitation de l’opération de restauration, on comprend que ce ne sont pas tant les règles de fond qui sont en cause, en particulier celles qui sont issues du Code du patrimoine. Et le fait est que si l’obligation de conservation est au cœur du système, la charge n’en est guère contraignante dans sa mise en œuvre tout du moins. Les services du ministère de la culture, armés d’un pouvoir de contrôle scientifique et technique, s’assurent de la bonne conservation des éléments protégés « en vue de leur transmission aux générations futures ». Les travaux engagés sur ces biens du patrimoine doivent être compatibles avec leur statut de monument historique, spécialement ne doivent pas porter « atteinte à l’intérêt d’art ou d’histoire ayant justifié leur classement au titre des monuments historiques ». Mais en réalité le Code autorise une grande souplesse, en particulier dans le maniement des notions clés qui doivent guider les actes de restauration, celle de conservation, celle encore d’intérêt d’histoire ou d’art, notions éclairées et nourries par d’autres disciplines que le droit (l’histoire, l’histoire de l’art, l’archéologie, les sciences de la conservation, l’ethnologie notamment), et par d’autres sources (par exemple la Charte de Venise, adoptée en 1964 par le Congrès international des architectes et techniciens des monuments historiques, le document de Nara sur l’authenticité de 1994 qui intègre la dimension immatérielle des monuments, et la charte de Cracovie en 2000).

En réalité, ce à quoi s’attaque le projet de loi, c’est pour l’essentiel le levier procédural, procédure de désignation du choix de l’opérateur en matière d’archéologie préventive, procédure d’autorisation des travaux de restaurations et de constructions nouvelles des droits du patrimoine, de l’urbanisme etc. Mais c’est ici occulter l’histoire de ce droit. Dès les premiers textes, le législateur est conscient du fait que, par une loi dite d’exception, il place entre les mains de l’administration un pouvoir de décision exposé au risque d’arbitraire dans un domaine de si grande subjectivité. Et précisément, les garanties viendront des procédures instituées d’abord par la loi du 30 mars 1887, ensuite par celle du 31 décembre 19131 .

L’idée, dans le projet de loi Notre Dame de Paris, est de réaliser dans les meilleurs délais et d’« adapter aux caractéristiques de cette opération les règles applicables à ces travaux et aux opérations connexes ». Finalement l’invention d’une nouvelle forme de droit souple, adaptable à la situation, taillé sur mesure. L’habilitation est de grande amplitude quand bien même les mesures doivent être strictement nécessaires à l’atteinte de l’objectif. C’est qu’il s’agit là, selon ses artisans, d’une loi d’exception. On pourra, sur ce point, en discuter la légitimité. Selon Michel Troper, la notion suggère une situation hors norme, « l’existence de circonstances exceptionnelles particulièrement dramatiques et la nécessité d’y faire face – on songe par exemple à une catastrophe naturelle, une guerre, une insurrection, des actes terroristes ou une épidémie –, on suspend provisoirement l’application des règles qui régissent ordinairement l’organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics et l’on en applique d’autres »2 .

Or, en l’espèce c’est avant tout l’exceptionnalité du monument et celle de la situation commandant l’urgence qui vient au soutien de cette loi. S’il y a bien là un désastre patrimonial, on peut s’interroger sur la nécessité de faire au plus vite. Les travaux de sauvetage et les mesures d’urgence sont en route, en application des règles du Code du patrimoine. Le futur chantier de restauration (les réparations) ou de restitution (le rétablissement des éléments disparus) obéit à une autre temporalité. Lors de l’examen du projet de loi, plusieurs députés contestent la méthode : « pour aller vite, il faut contourner les règles qui assurent l’excellence de la préservation et de la restauration de notre patrimoine (…) Nous avons voté, en 2016, une loi défendant l’architecture et en particulier l’archéologie préventive, contre tous ceux qui voulaient privilégier la vitesse sur l’histoire. Et voilà qu’on nous explique que, pour Notre-Dame de Paris, sans tenir aucun compte de son histoire et du trésor qu’elle représente pour notre nation, on va déroger à toutes ces règles, et qui plus est par ordonnance ! C’est parfaitement malvenu »3. Et c’est en effet l’exceptionnalité de certains biens, leur haute valeur symbolique qui justifient les protections initiées en 1887 et en 1913, argument qui continue d’être mobilisé dans les textes les plus récents, lorsque par exemple la loi du 7 juillet 2016 institue les domaines nationaux au regard du lien exceptionnel qu’ils entretiennent avec la nation ou encore crée une nouvelle figure d’ensembles patrimoniaux protégés au titre des monuments historiques en raison de leur caractère exceptionnel4 .

En dépit des nombreuses contestations exprimées dans l’enceinte parlementaire et au dehors, le projet de loi adopté par l’Assemblée nationale conserve en substance le dispositif, ce qu’au contraire, le Sénat remet en cause, en forme de rappel à la loi.

 

Acte II. Le texte adopté par le Sénat, opération de recadrage de l’action du gouvernement

Le projet de loi, devant le Sénat, évolue très sérieusement. D’abord, le système d’habilitation prévu à l’article 9 est supprimé. Les sénateurs y ont vu un danger pour la crédibilité de la législation et son respect dès lors que l’État propriétaire s’en affranchit, une triple marque de défiance à l’égard des services de l’État, du Parlement et des experts qui interviennent sur les monuments historiques, un système inutile ne visant qu’à accélérer, au nom d’une urgence imaginaire, les délais de délivrance des autorisations administratives. Ils critiquent aussi l’idée du geste architectural. Le caractère emblématique de l’édifice milite au contraire pour une restauration exemplaire. Il suffirait que l’État donne des instructions pour que le chantier soit traité de façon prioritaire. Le moyen de la loi d’exception, pour le Sénat, n’est pas le bon moyen.

Certains s’interrogent sur la nécessité de créer cet établissement compte tenu de la présence d’entités déjà opérationnelles et qui ont une expérience de ces travaux en matière de monuments historiques (la DRAC, le Centre des monuments nationaux, notamment). On pourrait en outre douter de l’opportunité de cette nouvelle dépense publique. Le Sénat ne remet pourtant pas en cause l’institution du futur établissement mais, bornant les termes de l’habilitation, il renforce le dispositif de contrôle. Là où le gouvernement indiquait qu’il consulterait les experts, le projet de loi leur confie une mission tutélaire par le biais d’un conseil scientifique de l’établissement. Devraient y siéger « des représentants des organisations professionnelles représentatives des entreprises de restauration des monuments historiques ainsi que des organisations à caractère scientifique et culturel, expertes dans l’analyse de la conservation et la restauration du patrimoine historique (…) des personnes, compétentes dans les domaines de l’architecture, de l’histoire médiévale et de l’archéologie, choisies parmi les conservateurs du patrimoine, les architectes des bâtiments de France, les architectes en chef des monuments historiques, les enseignants-chercheurs, les directeurs de recherche et les chercheurs du CNRS ». Non seulement, il doit obligatoirement être consulté sur les études et opérations de conservation et de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris, mais il délivre un avis conforme le cas échéant assorti de prescriptions motivées. Où, par un retournement de situation, le nouveau texte réarme la posture des professionnels experts en patrimoine. Le Sénat associe par ailleurs la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture qui doit être « régulièrement informée et consultée sur l’avancement des études et des travaux (art. 8 ter).

Emporté par ce souci de contrôler l’action de l’État, le Sénat va même jusqu’à s’ériger en « arbitre artistique »5. L’article 2 qui traite des dons consentis pour la restauration de l’édifice précise de quelle façon doivent être entrepris les travaux de restauration. Il renvoie d’abord aux notions cadre du droit des monuments historiques. Les interventions sur Notre Dame devront respecter l’intérêt historique, artistique et architectural du monument, ce conformément à plusieurs textes internationaux d’inégale portée. Les principes développés par la Charte de Venise sont mentionnés, référence donnant à ce texte de droit mou une portée juridique intéressante. Vient ensuite la convention du 16 novembre 1972, à laquelle la France est État-Partie, étant entendu  que Notre Dame de Paris est située sur un site protégé depuis 1991. Mais la principale nouveauté vient de ce que le législateur impose la solution architecturale. L’amendement a été déposé par J.-P. Leleux, président de la Commission nationale du patrimoine et de l’architecture. Les travaux doivent restituer « le monument dans le dernier état visuel connu avant le sinistre ». On peut se demander s’il était bien opportun de s’engager sur ce terrain, ce d’autant plus que les textes visés n’imposent d’aucune façon le retour à l’identique, en cas de sinistre. Il y a en l’occurrence un certain paradoxe à vouloir reconstituer la flèche de Viollet-le-Duc, là où lui-même revendiquait des interventions qui pouvaient n’avoir jamais existé, pour autant qu’elles respectent la structure architectonique de l’édifice. La manœuvre évacue ici toute idée d’une création nouvelle, asséchant finalement un débat dont on peut penser que d’une part son temps n’est pas venu (les phases d’enquête de diagnostic sont toujours en cours et surtout de sauvetage, les risques d’effondrement sont encore là), d’autre part, les architectes, conservateurs, ingénieurs plus largement le public auraient leur mot à dire. Il y a en l’occurrence une forme de contradiction à mettre entre les mains du conseil scientifique placé auprès du nouvel établissement public un pouvoir fort de décision et lui ôter finalement toute latitude dès lors que la solution est prescrite.

 

À suivre…

 

Pour revivre l’incendie de Notre Dame minute par minute

  1. Sur cette perspective, voir l’édifiant rapport de Jean-Gustave Courcelles-Seneuil, conseiller d’État, rapporteur, du 28 février 1881 sur le projet de loi pour la conservation des monuments ou des objets ayant un intérêt historique ou artistique ; sur cette histoire, voir les deux ouvrages Jean-Pierre Bady, Marie Cornu, Jérôme Fromageau, Jean-Michel Leniaud, Vincent Négri (dir.), 1913, genèse d’une loi sur les monuments historiques et De 1913 au Code du patrimoine, une loi en évolution, Paris : La documentation française, le Comité d’histoire du ministère de la culture, respectivement 2013 et 2018 []
  2. Michel Troper, Le droit et la nécessité, Paris : PUF, 2011, p. 99 et suiv. []
  3. M. G. Buffet, rapport, Commission des affaires culturelles et de l’éducation , n° 1918, 2 mai 2019 []
  4. En ce sens, avis du Conseil d’État, n°390.121 du 2 juillet 2015 []
  5. La formule est de Maurice Hauriou dans l’arrêt Gomel du 4 avril 1914 dans lequel le juge dénie à la place Beauvau la qualification de perspective monumentale []

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