Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage | Pierre France et Antoine Vauchez

Pierre France et Antoine Vauchez, Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage, Paris : Presses de Sciences Po, 2017, 196 p.

Compte rendu de Caroline Vincensini (École normale supérieure Paris Saclay, IDHES)

À partir d’une enquête quantitative et qualitative originale sur les circulations professionnelles entre la haute fonction publique et le barreau d’affaires, Pierre France et Antoine Vauchez nous offrent, dans ce livre, un aperçu fascinant du « brouillage » des frontières de la sphère publique et de la sphère privée aujourd’hui. Ils soulignent à la fois que la porosité entre les deux sphères obéit à des modalités renouvelées depuis les années 1990 et qu’elle permet l’émergence d’un nouveau champ de l’intermédiation entre affaires publiques et affaires privées à la croisée des administrations, des entreprises privées et du monde politique. Afin de mettre en évidence les enjeux de ces circulations (présentées au chapitre 2), les auteurs multiplient ensuite les points de vue sur les avocats d’affaires et leur rôle dans cette « zone grise ». Le premier chapitre présente en amont l’émergence du barreau d’affaires ; le chapitre 3 élargit la focale en aval aux lieux et aux processus par lesquels se structure et consolide ce nouvel espace frontière ; le dernier chapitre, enfin, met en garde contre les risques démocratiques qui en résultent et suggère quelques pistes de réforme. S’appuyant de manière inégale sur une enquête originale, sur des travaux antérieurs ou des exemples non exhaustifs selon les passages, ce livre au ton incisif, volontiers critique, très riche en exemples, défend la thèse convaincante de l’émergence d’un espace hybride, animé par des circulations professionnelles nouvelles et validé par les institutions traditionnellement garantes du droit public (facultés de droit et Conseil d’État), au sein duquel des agents privés participent de manière croissante à la définition des politiques publiques, ce qui soulève des questions fondamentales quant aux conditions de définition de l’intérêt général.

Le premier chapitre approfondit les travaux antérieurs d’Antoine Vauchez sur l’émergence du barreau d’affaires dans les années 1960 (avec un afflux d’anciens hauts fonctionnaires et hommes politiques à partir des années 1990) en les complétant par de nouvelles sources relatives aux cabinets d’affaires (documents internes et enquêtes conduites par la presse spécialisée), et surtout en la mettant en regard de la transformation parallèle de l’État en « État régulateur » à partir des années 1980. Les auteurs montrent ainsi comment le barreau d’affaires se constitue autour du conseil économique aux entreprises, dans le contexte renouvelé du Marché commun européen, pour lequel les avocats doivent maîtriser le droit public des affaires. En parallèle, le nouvel « État régulateur » développe un recours croissant aux avocats d’affaires aussi bien en tant que conseils dans les administrations centrales1 , que comme professionnels et experts dans les nouvelles agences indépendantes qui sont le bras armé de cet État régulateur. Ce chapitre détaille aussi comment ces avocats, anciens hauts fonctionnaires ou non, parviennent à valoriser au sein de leurs cabinets leur expérience et leurs compétences au profit de leurs clients privés mais aussi publics. On voit ainsi émerger une « zone grise » dans laquelle des acteurs privés participent à l’élaboration de la réglementation aux côtés de l’État, ou « tout contre » l’État comme le disent les auteurs. Ces derniers ne prétendent pas découvrir là l’existence de liens collusifs entre État, entreprises privées et intermédiaires de marché, mais mettent en évidence le déplacement de cet espace frontière vers les marges de l’État et les cabinets d’avocats d’affaires.

Le deuxième chapitre propose une enquête fine sur l’origine et les trajectoires de 217 « transfuges » ayant débuté leur carrière dans le secteur public et ayant rejoint la profession d’avocat au barreau de Paris ou des Hauts de Seine – chiffre à rapporter aux 27500 avocats inscrits aux deux barreaux et aux 8000 dirigeants publics. S’appuyant sur une base de données et sur 25 entretiens, ce chapitre constitue selon nous l’apport le plus original du livre. Ce pantouflage d’un genre nouveau s’accélère à partir des années 1990 et concerne tant les hauts fonctionnaires que les hommes politiques. Les premiers mobilisent leurs compétences en droit fiscal, de la concurrence, de la commande publique et des participations publiques – au fil des secteurs touchés par la mue libérale de l’État –, et plus généralement leur connaissance des affaires publiques lorsqu’ils sont issus des positions hiérarchiques les plus élevées, tandis que les seconds y trouvent une nouvelle opportunité de carrière après une alternance politique. Les auteurs montrent que ces transfuges partagent des caractéristiques très nettes : à 87% masculins, d’un âge moyen de 47 ans, très fortement dotés en capital scolaire et issus des mêmes types d’établissements (dont majoritairement l’École nationale d’administration (ENA)) ; étant passés, pour la moitié d’entre eux, en cabinet ministériel, on les retrouve dans les mêmes moyens et grands cabinets d’avocats au sein desquels ils occupent souvent une place hors hiérarchie. En croisant ces caractéristiques, et tout en soulignant la grande diversité des expériences individuelles, les auteurs proposent une typologie de quatre idéal-types de trajectoires de ces transfuges selon leur volume de capital politique et selon qu’ils sont ou non passés par l’ENA, ce qui leur confère soit une expérience au cœur du pôle dirigeant de l’État régulateur, soit des compétences techniques à un niveau intermédiaire de la hiérarchie administrative : les « sommets de l’État », les « régulateurs », les « politiques » et les « techniciens ». Ces circulations apportent ainsi un éclairage nouveau sur les acteurs, les circuits et les ressources mobilisées dans le pantouflage.

Le troisième chapitre, qui repose davantage sur des exemples, certes bien choisis, que sur une enquête exhaustive, esquisse les processus de consolidation de ce champ de l’intermédiation où l’on produit l’intérêt général dans de nouvelles conditions. Les auteurs y évoquent d’une part les lieux de sociabilité (associations, think tanks…) où tous les professionnels du droit public des affaires au-delà du strict groupe des transfuges, liés par des liens professionnels et personnels, partagent des informations, élaborent des représentations communes et construisent leurs mobilités professionnelles. Les auteurs identifient, d’autre part, les canaux par lesquels ces nouvelles idées sur le champ de l’intermédiation public-privé ont été légitimées au sein du savoir juridique : les facultés de droit ont reconnu le « droit public des affaires » et le Conseil d’État a effectué un travail de redéfinition du droit public pour prendre en compte ces interpénétrations croissantes entre affaires économiques publiques et privées. Ils relatent ainsi de manière convaincante comment le Conseil d’État a su se convertir au droit public des affaires et investir cet espace d’intermédiation pour entretenir le rayonnement du droit administratif menacé par la montée de l’État régulateur, et promouvoir au passage les opportunités de carrière de ses membres, préservant ainsi son positionnement au cœur de l’État. De manière générale, les auteurs entendent dévoiler ici comment ces avocats, à des positions pivot, assoient les bases de leur position dominante tout en occultant à leurs propres yeux cette domination. Ce point est parfaitement illustré par un passage sur le lobbying qui se joue dans ces arènes, perçu par les acteurs comme des « services rendus » au sein d’un réseau de solidarité entre anciens d’une même grande école ou d’un même grand corps.

Le dernier chapitre prolonge la réflexion par un regard de théorie politique sur ce brouillage entre sphères publique et privée, et donc sur les conditions d’élaboration de l’intérêt général, pour en souligner à travers une posture résolument critique les risques démocratiques et politiques. Selon les auteurs, cette zone grise échappe aux modes habituels de contrôle de l’action publique. En effet, l’autorégulation professionnelle des avocats reste trop frileuse, les compétences des instances déontologiques, tant dans l’administration centrale que dans les assemblées, sont mal définies et trop restreintes ; enfin, le Parlement demeure bien démuni dans son activité de contrôle des agences indépendantes. Il peut en résulter une forme de capture de l’État par des entreprises privées qui participent à la définition des règles de régulation des marchés, ce que renforcent la circulation des transfuges et le sentiment de l’État d’avoir perdu une partie de son expertise et donc de sa capacité à résister à cette capture. Pour les auteurs, qui mobilisent ici la théorie démocratique de Michael Walzer2 , la clarté de la frontière entre public et privé, même si elle se transforme, reste un enjeu fondamental pour maintenir l’autonomie de la sphère publique par rapport à d’autres types d’autorité et garantir les conditions démocratiques de la définition de l’intérêt général. En réponse à cette mise en péril de « l’esprit public », les auteurs proposent non des solutions miracles mais quelques pistes de réflexion telle la réforme des dispositifs de transparence de la vie publique et de prévention du conflit d’intérêt, l’inclusion de la société civile à travers les organisations non gouvernementales dans les arènes garantes de l’éthique publique (les grands corps étant beaucoup moins légitimes qu’avant à endosser ce rôle) et une révision des modalités d’autorégulation des avocats.

À la confluence entre la sociologie des avocats, du droit, de l’État et des élites, ce livre a vocation à intéresser aussi bien les sociologues et les politistes que les juristes et les économistes spécialistes des politiques publiques, et plus généralement les citoyens, puisqu’il soulève les enjeux démocratiques des transformations aux marges de l’État et des cabinets d’avocats d’affaires. Le taux élevé de députés non réélus lors des élections législatives de 2017 donne d’ailleurs une actualité particulière à ces questions de circulation entre monde politique et cabinets d’avocats. Le format ne le permettait sans doute pas, mais l’on aurait aimé quelques éléments de comparaison internationale, en particulier à propos des pays européens qui participent du même mouvement de libéralisation des services publics impulsé sous l’égide de l’Union européenne, d’autant plus que le livre met en avant à plusieurs reprises le rôle structurant de l’évolution du droit européen, notamment dans le domaine de la concurrence.

  1.  Les auteurs constituent et exploitent ici un échantillon de 200 affaires pour lesquelles une personne publique a fait appel à un avocat d’affaires parisien entre 2009 et 2012. []
  2. Michael Walzer, « Liberalism and the Art of Separation », Political Theory, 12 (3), 1984. []

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