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Le pouvoir discrétionnaire en pratique(s) | Annalisa Lendaro (dir.)

Annalisa Lendaro (dir.), Le pouvoir discrétionnaire en pratique(s), Paris : LGDJ, 2025, coll. « Droit et société. Recherches et travaux », 40, 180 p.

Compte rendu par Françoise Dreyfus (professeure émérite de science politique – Université Paris 1/CESSP)

 

De quelles marges de manœuvre disposent de facto, dans l’exercice de leurs fonctions, les agents du pouvoir exécutif ainsi que les différents acteurs participant à la mise en œuvre des politiques publiques ? Cette question complexe, dans la mesure où sont en jeu le pouvoir d’interprétation des textes juridiques, la pratique des agents publics, le contrôle exercé sur leur action, la définition de ses limites, fait l’objet des analyses auxquelles est consacré cet ouvrage, fruit d’un colloque organisé en 2022 par l’équipe du projet DisPow soutenu par l’ANR. Son intérêt et sa richesse tiennent en particulier au décentrement de l’approche juridique au profit de la sociologie et de sa méthodologie : enquêtes et observations de terrain permettent de mettre au jour la diversité des usages du pouvoir discrétionnaire et des finalités poursuivies par ceux qui en disposent.

L’une des premières interrogations à laquelle se confronte la préface de H. Benthouami concerne l’essence de la discrétionnarité qui implique une liberté d’action conférée par les textes habilitant son détenteur, au risque que dans certaines circonstances ce pouvoir confine à l’arbitraire. Une certaine gêne résulte des confusions sur le sens des termes « juridictionalisation » et « juridicisation[1] » (p. 10), nuisant un peu à la clarté du propos de la philosophe, peu familière des notions juridiques.

Dans son excellente introduction, A. Lendaro évoque le contexte – attentats, mouvements sociaux, Gilets jaunes et Covid-19 –  ayant conduit à adopter des mesures restrictives des libertés et à renouveler l’intérêt et les discussions sur l’étendue du pouvoir discrétionnaire en démocratie. Qu’il soit exercé par les instances étatiques ou à des niveaux plus modestes par des agents publics voire privés, le pouvoir discrétionnaire peut être décrit soit en se référant à la définition consensuelle qu’en donnent les juristes – « latitude dans la prise de décision » – , soit d’un point de vue régulationniste comme résultant d’un manque de normes. À l’encontre de cette opposition binaire, les travaux se rattachant au courant des socio-legal studies considèrent que le discrétionnaire est inhérent à l’application des normes, et qu’il importe de s’intéresser aux conditions sociales, politiques et organisationnelles de son usage, lequel s’inscrit également dans des dynamiques collectives, des enjeux de pouvoir et des interactions qui caractérisent la nature relationnelle du discrétionnaire. Cette approche théorique commande la démarche méthodologique d’enquête et d’observation, bien qu’il puisse être difficile de la mettre en œuvre dans les « zones grises de la gouvernance » (p. 23).

 Trois chapitres formant la première partie de l’ouvrage consacrée à « un pouvoir discrétionnaire d’État ? » s’attachent à sa pratique dans différentes configurations.

S. Hennette-Vauchez s’intéresse à l’état d’urgence qui, contrairement à l’état d’exception, serait compatible avec l’État de droit, et est défini comme régime habilitant l’exécutif à agir discrétionnairement pour la préservation de l’ordre public. Qu’il s’agisse des textes, motivés depuis 2015 par l’urgence anti-terroriste, dont a été saisi le Conseil constitutionnel ou, à partir de 2020, des mesures d’urgence sanitaire déférées au juge administratif, la balance entre le poids conféré à l’ordre public et celui dont bénéficient les libertés individuelles a été globalement défavorable à ces dernières. Par ailleurs, les gouvernants semblent faire peu de cas des décisions juridictionnelles lorsqu’elles remettent en question la politique sécuritaire et estiment que ce sont des obstacles surmontables. Les pouvoirs accrus dont disposent désormais les préfets, en vertu de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (2017) qui intègre dans le droit commun quatre des piliers de l’état d’urgence, attestent du brouillage des frontières entre le discrétionnaire et l’arbitraire autorisant, de facto, le franchissement de la ligne.

La remarquable étude de terrain que consacre A. Daillères aux « Multiverbalisés » nous informe d’une part sur les pratiques de verbalisation quotidiennes et réitérées de la police, la manière dont ses agents justifient l’exercice discrétionnaire de leur pouvoir, et d’autre part sur l’opinion des jeunes des quartiers qui sont la cible de l’action publique.

Depuis 2000, les amendes forfaitaires concernant une multiplicité d’infractions, les policiers disposent d’un très large éventail de possibilités pour verbaliser les populations en contravention pour troubles à la tranquillité, incivilités, défaut d’attestation de sortie en temps de Covid, etc… Par ailleurs, ils bénéficient aussi d’une autonomie quasi totale pour apprécier qui et pourquoi il convient de verbaliser.

Les jeunes multi-verbalisés expliquent ainsi le comportement des policiers : ils n’ont rien à faire et ils s’ennuient (verbaliser fait passer le temps), ils sont racistes et veulent que les Arabes et les Noirs s’en aillent hors de l’espace public, ils pratiquent des représailles contre les « insoumis » à l’autorité. Ces jeunes n’ont aucune considération pour les flics en uniforme, alors qu’ils en ont pour les « vrais » flics (GIGN, etc…) dont ils feraient volontiers eux-mêmes partie. Enfin, la multi-verbalisation est ressentie comme injuste, les amendes sont fixées « gratuitement », les PV sont faux, en bref ce pouvoir policier est vécu comme abusif d’autant qu’il échappe au contrôle du juge, renforçant un sentiment d’impuissance et de résignation fataliste à l’égard d’agents qui sont toujours gagnants. 

De son côté C. Gabarro s’est intéressé au pouvoir discrétionnaire des agents de l’assurance-maladie qui doivent décider si les demandeurs de l’aide médicale d’État (AME) remplissent les conditions y donnant droit. L’enquête et l’observation ont permis de mettre en évidence l’identité professionnelle de ces agents du back office basée sur un ethos légaliste, impliquant neutralité et devoir de réserve. Bien que le travail d’interprétation des textes soit confié dans chaque caisse primaire d’assurance maladie à un service dédié, l’augmentation des tâches liée à la managérialisation de l’organisation ne lui permet pas d’être à jour d’une réglementation évolutive et contraint les agents chargés de la qualification des dossiers de décider, en dépit du flou des règles, si les demandeurs ont droit à l’AME. Étant censés appliquer la réglementation sans marge de manœuvre, celle-ci n’est pas vécue par les agents comme une ressource mais comme un risque dans la mesure où ils craignent que leur compétence professionnelle soit prise en défaut. Toutefois certains agents, peu soucieux de leur productivité, considérant le système trop rigide et privilégiant la logique sociale de leur travail, utilisent les petites marges discrétionnaires dont ils disposent au profit des demandeurs. En revanche, la lutte contre la fraude et les abus est largement revendiquée par les agents attachés à la valeur du système social, qu’il convient de sauvegarder.

Les trois chapitres de la seconde partie de l’ouvrage interrogent le point de savoir à qui profite le pouvoir discrétionnaire. E. Zougbédé, combinant deux approches –  interactionniste et ethnographique –,  décortique le processus de régularisation du séjour des sans-papiers au travail, initié à la suite des grèves de 2008-2009 et dont les modalités ont été établies par la circulaire Valls de novembre 2012. L’observation au quotidien d’une permanence syndicale et de quinze réunions avec la préfecture de Paris, au cours desquelles sont examinés les dossiers de demandeurs de régularisation présentés par la CGT, permet de montrer comment s’exerce le discrétionnaire. D’une part, par l’interprétation de la circulaire Valls qui, bien que listant clairement les critères ouvrant droit à la régularisation, laisse aux préfectures le soin d’apprécier si les preuves et attestations de la présence et du travail en France sont fiables et convaincantes. D’autre part, par la CGT qui monte et instruit les dossiers et présente stratégiquement ceux qui ont le plus de chances d’être acceptés. Les réunions mensuelles, du fait de leur récurrence, sont ritualisées et routinisées. Mais en pointant des « sujets » dont l’interprétation donnée par la préfecture est évolutive, le syndicat  se permet de renégocier le cadre d’application de la circulaire : cet aspect des rapports  de force entre la CGT et la préfecture est bien illustré par le compte-rendu d’une réunion tenue en août 2018 ; les « small talks » qui y sont échangés participent  de la même dynamique : il s’agit pour le syndicat de limiter le pouvoir discrétionnaire de la préfecture en agitant la menace d’une grève des travailleurs sans papiers.

C. Véniat étudie, quant à elle, comment le pouvoir discrétionnaire a été utilisé pour éviter l’expulsion d’un bidonville occupant illégalement un terrain. Il s’agit ici de l’engagement d’un élu municipal et du directeur de cabinet du maire à venir en aide aux familles roms menacées par un arrêté municipal de péril contredisant le jugement leur accordant un délai de huit mois pour quitter leur « Platz ». La connivence officieuse entre ces acteurs officiels –  soutenus par des militants –  négociant discrètement avec des occupants du bidonville a permis que ces derniers acceptent une solution de repli pour huit mois : déménager secrètement sur un terrain mitoyen le samedi matin pour que cette nouvelle occupation illégale ne soit constatée que le lundi matin, soit après 48 heures (le délai nécessaire pour empêcher une expulsion). Cette belle enquête ethnographique met en évidence comment l’usage d’un pouvoir discrétionnaire peut être mis au service des plus faibles et ne pas se limiter à renforcer l’autorité de ses détenteurs.

Dans le dernier chapitre du livre M. Maréchal examine, à partir d’une fine observation et de trente-cinq entretiens avec des interprètes, le type de pouvoir dont disposent ces derniers lors des entretiens des officiers de l’OFPRA avec les demandeurs d’asile. En dépit du flou des normes encadrant l’interprétation et de leur position subalterne dans le dispositif, les interprètes sont garants de la compréhension entre les deux interlocuteurs ; leur rôle est également essentiel dans la retranscription écrite des propos du demandeur qu’effectue l’officier de l’OFPRA. Si l’institution attend de ses interprètes une neutralité totale dans l’exercice de leur travail, on constate « qu’ils s’impliquent très différemment dans l’examen discrétionnaire des demandes en fonction… de leurs liens avec les contextes sociologiques dont parlent les demandeurs d’asile et… de leur alignement sur les finalités administratives de l’entretien » (p. 133). Quoiqu’il en soit, n’étant dépositaires d’aucune autorité, leurs pratiques se situent dans les marges de celles dont disposent les officiers de l’OFPRA.

Rappelant dans sa conclusion les divers éclairages donnés dans l’ouvrage sur l’anatomie du discrétionnaire en pratique(s), A. Lendaro ouvre de nouvelles perspectives de recherche : étude des assignations raciales concernant tant les publics que les agents décidant de faire droit à leurs demandes ; impact de l’intelligence artificielle sur l’usage du discrétionnaire dans les processus décisionnels ; espaces de contestation et nouvelles formes qu’elle prend. Quant à V. Dubois, il revient dans sa postface sur la place centrale de la notion de pouvoir discrétionnaire en tant qu’outil d’analyse de la mise en œuvre des politiques publiques par la street level bureaucracy et plus largement du law in practice, et souligne que c’est la conception relationnelle et processuelle du pouvoir, telle que formulée par M. Foucault, qui sert de fil rouge à l’ouvrage et pourrait permettre aussi d’analyser la dérive arbitraire du pouvoir discrétionnaire.

 

[1] Sur le sens du terme, voir Jérôme Pélisse, « Judiciarisation ou juridicisation? », Politix, 2009, 22 (86), p. 73-86.

 

 


OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
ds (29 janvier 2026). Le pouvoir discrétionnaire en pratique(s) | Annalisa Lendaro (dir.). Droit & Société. Consulté le 8 mars 2026 à l’adresse https://doi.org/10.58079/15lay


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