Dictionnaire d’administration publique / Kada et Martial (dir.)

dict administration publiqueKada Nicolas et Mathieu Martial (dir.), Dictionnaire d’administration publique, Grenoble : Presses universitaires de Grenoble, 2014, 575 p.

Compte rendu par Jacques Caillosse (Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques [CERSA])

Il y a dans toute tentative de recension d’un dictionnaire quelque chose d’un rien désespéré. Pour poser, valablement, un jugement global sur pareille entreprise, il faudrait, tout à la fois, se prononcer sur la conception d’ensemble de l’ouvrage, son montage intellectuel, et sur chacune des entrées ouvertes pour l’accomplissement de son programme théorique. Tâche impossible. On ne trouvera ici que quelques impressions subjectives. Elles sont livrées en toute connaissance de cause : l’auteur sait pertinemment bien que l’outil dont il parle est, par son objet même, offert à des lectures multiples.

Commençons par ce préalable méthodologique dont tout le reste dépend. Il faut s’abstenir de toute interrogation sur le genre même auquel appartiennent les dictionnaires et en admettre la raison. On sait – et leurs architectes mieux que quiconque, comme l’expose l’avant-propos rédigé par Nicolas Kada et Martial Mathieu – que la construction de ces « monuments » n’est jamais sans risques. Ils ont presque inexorablement pour effet – et cela, par-delà la volonté propre à chacun de leurs auteurs – de neutraliser, quand ce n’est pas de naturaliser, les discours qui les constituent. La nécessité de faire court et de procéder par brèves propositions synthétiques illustrées par quelques exemples sélectionnés aboutit très souvent, par la force des choses, à des descriptions lisses. Comme si la ligne de pente de tout dictionnaire, c’était de donner à voir, dans l’ordre alphabétique si artificiel de ses notices, des contenus qui ne pouvaient pas ne pas advenir !

L’un des intérêts majeurs de l’« administration publique » qui se déploie ici tout au long de 311 entrées, depuis le mot « Académie » pour la première jusqu’à la notion de « Zonage » pour la dernière, est d’échapper à cette sorte de fatalité. Le pari n’était pas gagné d’avance. Le projet théorique conduit à l’initiative de N. Kada et M. Mathieu avait d’emblée à faire la preuve que son objet n’était pas épuisé avant même d’être construit : il lui fallait trouver ses marques et imposer sa présence dans un espace intellectuel déjà fortement balisé. Y-a-t-il encore de la place pour l’administration publique dès lors que tout ce dont elle est composée et qui la fait tenir – ses structures, ses secteurs et modes d’intervention, sans oublier ses finalités – se trouve saisi, que ce soit au titre de l’État1 , à celui des politiques publiques en général2 , ou des politiques territoriales en particulier3 ? L’interrogation s’impose d’autant plus sur l’identité singulière de ce que l’on désigne sous les termes d’administration publique qu’il faut par ailleurs ici compter avec cette doxa dont la force s’est fait grandissante dans le cours des trente dernières années, et qui s’emploie, sinon à faire oublier l’administration derrière le management, du moins à l’indexer sur les pratiques gestionnaires.

Bien entendu, l’ouvrage apparaît franchement construit depuis un point de vue dominant : celui que prennent les juristes de droit public qui sont en nombre dans l’équipe rassemblée autour de N. Kada et M. Mathieu. Ce simple constat n’a rien d’innocent : il permet de comprendre l’exposé d’un discours majoritaire où prévaut une approche institutionnelle de l’administration publique. On y retrouve une logique de démonstration commune à la plupart des manuels d’ « Institutions administratives » ou d’« Institutions publiques »4 . Aussi brouillée soit-elle par l’ordre alphabétique des notices, la trame sur laquelle agissent les juristes pour décrire ce qu’ils conviennent d’appeler l’« administration » est bel et bien visible. La description des structures constitutives de l’appareil d’État, lato sensu, y occupe une part déterminante : la remarque vaut tant pour les organes centraux que – politiques de décentralisation et de déconcentration obligent – pour les organes non centraux, plutôt dénommés ici « territoriaux ». On ne s’étonnera pas non plus qu’une large part soit faite à l’appréhension de la fonction publique en particulier et des agents publics en général. De même, il est parfaitement logique que soient ici interrogées les pratiques de contrôle auxquelles l’administration se livre et se trouve elle-même assujettie. Peut-être eût-il été d’ailleurs judicieux d’ouvrir pour cette raison une pleine rubrique « contrôle(s) » !

Tout cela était assurément attendu. On en aurait, sans aucun doute, voulu aux auteurs s’ils n’avaient fait l’effort de revenir sur cette grille d’analyse que pose la pensée juridique sur les choses comme sur les hommes de l’administration. Mais ce qui fait de la production de ce Dictionnaire un heureux événement ne vient pas tant de cette reprise d’affaires intellectuellement fixées, que de son inscription dans un champ d’analyse élargi qui l’installe sous un éclairage nouveau. Si l’on peut dire de la « pluridisciplinarité » dont se prévalent les directeurs du Dictionnaire (dès les p. 3 et 4 de l’« Avant-propos ») qu’elle demeure en l’occurrence sous le contrôle des juristes, reconnaissons que les apports des historiens, des sociologues et des politistes – pour ne retenir que ceux-là – enrichissent notablement la seule lecture juridique de l’objet. Cette plus-value intellectuelle se manifeste plus spécialement de deux façons. D’abord, la sollicitation des sciences sociales confère à l’administration des juristes une profondeur qu’elle n’atteint pas parfois. Il est vrai que ce n’est pas toujours sans quelque effet pervers : il arrive en particulier qu’appliquée aux institutions dont elle se saisit, l’approche historique aboutisse au sacrifice de leur réalité présente (voir pour illustration de ce « travers », les entrées « Conseil d’État » et « constitution administrative de la France » par exemple). Reste que portée sous le regard de ces mêmes sciences sociales, la description de l’administration selon le droit se fait plus forte en reconnaissant ses propres limites. Notre dictionnaire réserve ainsi nombre d’heureuses surprises en proposant des entrées telles que « crise », « développement institutionnel », « expertise », « franc-maçonnerie », « guichet », « langage », « néo-corporatisme », « régulation croisée », ou encore « réseau », etc.

Ainsi s’accomplit, mine de rien, tout un travail de décloisonnement. Or, c’est de son aboutissement que dépend l’élaboration d’un savoir réactualisé sur l’administration publique. Ce savoir – mais cela a fini par être largement reconnu – ne peut sérieusement se déprendre des apports de la pensée juridique dont le présent Dictionnaire expose, une fois encore, catégories et notions. Mais il est encore fondamentalement tributaire des ressources que mobilisent et offrent les sciences sociales. Les juristes – c’est bien sûr le cas de ceux que rassemble notre ouvrage – ont su l’admettre. Ces leçons méthodologiques qui informent le Dictionnaire d’administration publique, il faut continuer à les faire entendre.

 

  1. Voir Pascal Mbongo, François Hervouët et Carlo Santuli, (dir.), Dictionnaire encyclopédique de l’État, Paris : Berger-Levrault, 2014. []
  2.  Voir Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Paris : Presses de Sciences Po., 2010 (3e éd.). []
  3. Voir Alister Cole, Sébastien Guigner et Romain Pasquier (dir.), Dictionnaire des politiques territoriales, Paris : Presses de Sciences Po, 2011. []
  4.  On en veut pour preuve les fréquentes références au livre de Nicolas Kada et Henri Oberdorff, Institutions administratives, Paris : Sirey, 2013. []

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