Politique de l’indépendance | Bastien François, Antoine Vauchez (dir.)

Bastien François, Antoine Vauchez (dir.), Politique de l’indépendance. Formes et usages contemporains d’une technologie de gouvernement, Villeneuve d’Ascq : Presses Universitaires du Septentrion, coll. « Espaces Politiques », 2020.

Compte rendu par Joël Ficet (Université libre de Bruxelles)

L’ouvrage collectif dirigé par Bastien François et Antoine Vauchez se donne pour objectif de fournir une « phénoménologie » et une grille d’analyse unifiée des institutions publiques dites « indépendantes », c’est-à-dire dont la structure formelle, les modes de fonctionnement et la légitimité reposent leur autonomie (réelle ou fictive) vis-à-vis des pouvoirs élus. Issu d’un colloque tenu en janvier 2017 à la Sorbonne, il comprend un ensemble de douze case studies solides et originales, qui illustre la multiplicité des organisations pouvant être subsumées sous ce terme d’« indépendantes » : on y trouve en effet des contributions relatives à l’indépendance de la justice en France, aux institutions de contrôle des comptes publics ou des prisons, aux agences européennes et internationales, aux commissions participatives, aux think tanks indépendants, ou encore au rôle des commissions indépendantes en transition démocratique.

L’ouvrage rappelle tout d’abord que l’indépendance se définit négativement, tant au point de vue du droit que des perceptions : une institution indépendante est, premièrement, une organisation dont l’autorité n’est pas fondée sur l’élection de ses membres au suffrage universel, source par défaut de la légitimité dans les démocraties contemporaines. Cette situation ambiguë aboutit paradoxalement à « une nouvelle forme de grandeur sociale et politique », « qui associe l’intérêt général à la capacité à faire abstraction des intérêts (notamment politiques) et des conjonctures (notamment politiques) » (p. 16). À cet état d’ataraxie sont en effet associés un ensemble de traits moraux supérieurs (impartialité, intégrité, objectivité, expertise, sens commun…), à opposer à l’irrationalité et à la présumée corruption de la sphère partisane. En ce sens, la légitimité des institutions indépendantes viendrait d’un discrédit de la démocratie elle-même.

Cette antinomie est particulièrement explicite dans la contribution de Larbi Chouikha et Éric Gobe, qui montre comment la gestion de la transition post-Ben Ali en Tunisie en 2011 a été confiée, du fait de tensions croissantes entre les acteurs en présence (partis, syndicats, associations…), à un groupe de commissions indépendantes censément neutres, mais immédiatement soumises aux critiques. Toutefois, bien que la question du rapport à la démocratie soit une thématique transversale du livre, elle fait le plus souvent fonction de typologie générale permettant de décrire et classifier des institutions en fonction de leur « légitimité » (c’est-à-dire principalement selon le recrutement de leurs membres). Julien Louis oppose ainsi trois types de légitimité (experte, démocratique, corporative) en débat lors de la rédaction de la Charte sociale européenne : finalement, une autorité technocratique autonome (le « Comité d’experts indépendants ») sera préférée à la création d’un « Conseil économique et social européen » pour assurer le monitoring des droits créés. Dans une veine différente, Julien O’Miel montre que le Nouveau Management Public amène des collectivités publiques (en l’occurrence, les régions Nord-Pas de-Calais et Toscane) à banaliser le recours à des commissions participatives animées des experts comme alternative à la prise de décision par les élus : une double légitimité (la participation, l’expertise) s’oppose donc au jeu de la démocratie représentative. Mais au-delà, l’ouvrage n’engage malheureusement pas de réflexion de fond sur la théorie démocratique à partir du constat de la multiplication d‘agences indépendantes.

Il faut donc chercher ailleurs la thèse la plus fructueuse du livre, qui est assez bien résumée dans l’introduction de sa deuxième partie par Cécile Robert : « L’indépendance s’apparente d’abord à un mode de légitimation, dont l’efficacité symbolique implique la mise en scène et notamment la conformation à un ensemble de postures et de rhétorique » (p. 207). L’indépendance, dans cette perspective de sociologie politique, n’est pas un statut mais une stratégie dont le succès dépend d’un travail politique visant à démontrer la capacité de l’institution à résister aux interférences et à agir objectivement. La contribution de Thomas Lepinay montre ainsi comment la Cour des comptes française, bien que ses missions soient aujourd’hui largement « politiques » (audit, évaluation de programmes, certification des comptes…), a défendu obstinément son statut et son image de juridiction, notamment en appliquant dans le cadre de la préparation de ses rapports les principes procéduraux qui régissent son activité juridictionnelle (indépendance, contradiction, collégialité…) . Maïlys Mangin, quant à elle, analyse les normes, arrangements et pratiques rhétoriques assurant l’autonomie de l’Agence internationale de l’énergie atomique vis-à-vis des grandes puissances.  

Les autres chapitres de l’ouvrage (qu’on ne citera pas tous) révèlent la multiplicité des angles théoriques sous lesquels les institutions dites « indépendantes » peuvent être considérées : Quentin Deforge étudie les processus de policy transfer internationaux en matière de contrôle parlementaire du budget de l’État ; Martino Maggetti analyse les acteurs des réseaux européens de régulateurs indépendants au moyen des théories des réseaux et de la gouvernance ; Stéphanie Hennette-Vauchez relit la question de l’impartialité des juges à la lumière du genre… Cette diversité est un atout, mais elle est également significative des obstacles auxquels ont été confrontés les directeurs du livre en cherchant à atteindre leur objectif principal : démontrer que l’indépendance peut être appréhendée comme une catégorie conceptuelle homogène.

Ils choisissent en effet, dans le chapitre introductif dont le titre (« Pour une sociologie politique de l’indépendance ») exprime bien l’ambition de produire un cadre théorique applicable à toutes les institutions indépendantes, d’ancrer à titre principal leur réflexion sur la thématique de l’expertise. Certains passages assimilent quasiment les deux notions l’une à l’autre, affirmant par exemple que « l’indépendance apparaît comme le nom de code d’une montée en puissance des ‘élites de la compétence’ » (p. 29) ou évoquant une « relation symbiotique de l’expertise et de l’indépendance » (p. 30). Les agences indépendantes apparaissent dans cette optique comme des outils permettant aux techniciens (économistes, juristes, managers…) d’asseoir leur légitimité face aux pouvoirs élus, tant au niveau national qu’international. Ce parti-pris est critiquable. D’une part, il n’assure pas la synthèse théorique promise, sacrifiant nombre de pistes offertes par les contributions de l’ouvrage et écartant au passage en quelques mots le modèle « principal-agent » issu du Rational Choice Institutionalism, courant majeur dans la littérature anglo-saxonne sur les agences indépendantes. D’autre part, la réduction de l’indépendance à une manifestation institutionnelle de l’expertise semble abusive. Parmi les contributions de l’ouvrage, celles consacrées à la justice montrent ainsi que l’attente principale vis-à-vis de l’indépendance des juridictions n’est pas la compétence, mais l’impartialité des magistrats – conçue comme une qualité morale personnelle. Les organes indépendants chargés de piloter la transition démocratique en Tunisie, étudiés par Larbi Chouikha et Éric Gobe, sont attaqués par leurs adversaires sur le plan de leur présumé manque de neutralité, pas sur l’expertise. Les instances participatives ne fondent pas leur légitimité sur la connaissance, mais sur une forme censément plus authentique de représentativité démocratique. Les membres des « commissions de sages » si populaires en France, que les directeurs classifient parmi les « institutions indépendantes », sont loués pour leurs vertus particulières de discernement ou de pondération, non pour leur maîtrise technique des enjeux dont ils traitent.

En conclusion, l’ouvrage, malgré son intérêt, ne remplit pas entièrement son objectif de montée en généralité. La réalité des institutions que les auteurs ont souhaité aborder au travers d’une « sociologie politique de l’indépendance » est probablement trop hétérogène pour cela : l’autonomie des juridictions, celle des agences régulatrices ou encore celle des organisations internationales restent en dépit du postulat des auteurs de nature différente.


2 réponses

  1. denis roynard dit :

    Bonjour.
    Surpris de ne pas trouver les universités et les universitaires, et plus généralement ce qui a trait à l’enseignement supérieur et à la recherche, à la liberté académique quel que soit le cadre et les acteurs concernés. Est-ce absent de l’ouvrage? Et pourquoi l’est-ce de cette analyse de l’ouvrage svp ?

    • ds dit :

      Cher Monsieur, je vous invite à contacter directement les auteurs de cet ouvrage ou l’auteur de cette recension directement qui seront plus à même de répondre à vos interrogations.
      Cordialement,
      La Rédaction de Droit et Société

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