La magistrature d’influence des autorités administratives indépendantes | Julien Mouchette

Julien Mouchette, La magistrature d’influence des autorités administratives indépendantes, Paris : LGDJ, coll. « Thèses », 2019, 714 p.

Compte rendu par Pascale Idoux (Université de Montpellier)

 

La thèse de Julien Mouchette aborde à travers un prisme essentiellement – mais pas totalement, et c’est heureux – juridique un phénomène incontournable pour qui veut comprendre comment et à quel point l’action des autorités administratives indépendantes1 renouvelle les pratiques du pouvoir et de l’action publique.

D’emblée – c’est à dire, dès le début des années 1980 – les premières études et rapports consacrés à l’apparition des AAI avaient souligné l’importance de la magistrature d’influence de ces autorités, d’autant que les pouvoirs contraignants (réglementation, sanction, autres décisions individuelles) que détiennent désormais nombre d’entre elles n’avaient pas encore connu leur déploiement contemporain. L’on désignait alors ainsi la capacité de ces autorités d’orienter les comportements sans faire usage de pouvoirs de contrainte, essentiellement par la voie des avis et recommandations.

Plusieurs décennies plus tard, la thèse de J. Mouchette décide de s’attacher à l’étude de cette magistrature d’influence pour trois raisons convergentes : d’abord, parce qu’il y a là l’occasion de renouveler l’approche fonctionnelle des autorités administratives indépendantes, alors que sa lecture à travers le prisme de la notion de régulation peut paraître datée et rencontre d’inévitables limites ; ensuite, parce que la mise en œuvre de cette magistrature d’influence, relevant essentiellement de l’informel – quoique son institutionnalisation soit en cours, comme le démontrera la thèse – suscite des incertitudes et difficultés juridiques qu’il faut s’attacher à mesurer pour mieux les résoudre, dans la mesure du possible ; enfin, parce que la magistrature d’influence se situe au carrefour des questionnements de l’épistémologie juridique contemporaine, autour des notions d’autorité, de pouvoir, de droit souple et de normativité.

Élaborant, au fil de la démonstration, une définition juridique de son objet conçu comme « l’office exercé par une institution indépendante qui poursuit un intérêt public spécifique et dont les moyens mis en œuvre pour le promouvoir excluent par principe l’usage de la contrainte », la thèse de J. Mouchette se penche successivement sur les conditions d’exercice, les manifestations normatives et les usages de la magistrature d’influence des autorités administratives indépendantes.

 Au titre des conditions d’exercice de la magistrature d’influence, la thèse met en évidence la conjugaison de l’indépendance et d’une maîtrise originale de l’information par les AAI. L’apport de la thèse résulte de la distance prise avec les analyses positivistes habituellement développées sur ces sujets, au profit d’une approche contextualisée qui met en évidence, comme le souligne l’auteur, d’abord que « la source de leur influence réside moins dans l’indépendance juridique, qui tient lieu de fondement à leur statut commun, que dans le maintien d’une croyance dans l’indépendance d’esprit de leurs membres » et ensuite que « le degré d’influence des autorités (…) dépend largement de la crédibilité de l’information qu’elles recueillent, agencent, interprètent et le cas échéant, diffusent ». Les apports de la thèse sont particulièrement riches sur la labilité des frontières entre dispositifs d’influence et pouvoir d’injonction et sur la contradiction entre la tendance générale à insister sur la souplesse des procédés employés et l’importance de la domination, même informelle, qui peut en résulter en pratique.

L’étude, en deuxième partie, des manifestations normatives de la magistrature d’influence des autorités administratives indépendantes, conduit l’auteur à examiner successivement leurs instruments (« recommandationnels » ou incitatifs) et leur encadrement, en amont par une réglementation partielle (tenant à la compétence ainsi qu’aux rares formes et procédures imposées) et en aval par le contrôle juridictionnel – sujet profondément renouvelé par l’ouverture récente du recours pour excès de pouvoir à l’encontre de certains actes de droit souple2 . L’apport essentiel de la thèse consiste à mettre en évidence le besoin de normalisation, de légitimation supplémentaire et d’encadrement de la magistrature d’influence, ses réalisations encore timides et le malentendu qu’induit à cet égard l’approche en termes de droit souple, à la fois insuffisamment opérationnel et facteur de malentendu.

La troisième partie de la thèse, consacrée aux usages de la magistrature d’influence des autorités administratives indépendantes, conduit à s’intéresser à son instrumentalisation dans le cadre de la poursuite des objectifs propres à chaque autorité. L’objet d’étude apparaît alors d’une part comme une institution de promotion de l’effectivité des droits, notamment par l’influence qu’elle permet aux autorités indépendantes d’exercer sur le contenu des lois et règlements et leur application jurisprudentielle et d’autre part comme « un instrument précaire de la régulation souple ». Ce dernier volet de la thèse met en évidence avec d’utiles précisions et nuances les limites inhérentes aux usages de la magistrature d’influence : non seulement il ne s’agit que d’un substitut imparfait à l’exercice d’une véritable compétence réglementaire ou même d’un substitut impuissant à de véritables attributions répressives mais, plus encore, il peut s’agir d’une promesse bien trompeuse de souplesse.

Dès lors, même normalisée et parfois réglementée, encadrée et contrôlée, la magistrature d’influence ne peut suffire à l’exercice de l’ensemble des missions des autorités administratives indépendantes. Même le discours public est parfois ambivalent à cet égard : l’idée s’impose in fine d’une complémentarité de cette méthode de régulation avec d’autres.

Cette très riche et intéressante analyse juridique d’une dimension incontournable du renouvellement des méthodes d’action publique, renseigne à la fois sur la magistrature d’influence elle-même, ses caractéristiques, ses conditions d’exercice, son régime et ses limites, mais également sur l’intérêt qui s’attache à penser et étudier le droit compte tenu de ses conditions sociales de production et de fonctionnement – rejoignant ainsi le principe essentiel de la revue Droit et Société.

  1. Au sens large du terme, incluant les autorités publiques indépendantes ainsi que les autorités récemment déchues de la catégories des autorités administratives indépendantes (AAI) ou autorités publiques indépendantes (API) par un législateur excessivement soucieux de mettre de l’ordre dans cette catégorie foisonnante, voir la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, JORF, n° 0018, 21 janvier 2017, texte n° 2. []
  2. CE, Ass., 21 mars 2016, Société Fairvaista International Gmbh, n° 368082 et Société NC Numéricable, n° 390023, publiés au Recueil, RFDA, 2016, n° 3, p. 497, conclusions Suzanne Von Coester et p. 506, conclusions Vincent Daumas. []

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