The European Union and Social Security Law | Jaan Paju

Jaan Paju, The European Union and Social Security Law, Oxford : Hart pub., coll. « Modern Studies in European Law », 2017, 202 p.

Compte rendu par Étienne Pataut (Université Paris 1, École de droit de la Sorbonne, IRJS)

La protection sociale est, pour les juristes, de ces questions dont chacun reconnaît tout à la fois l’importance cardinale et le caractère rebutant. Il est simultanément évident que les mécanismes de redistribution sont des rouages essentiels des États contemporains et que leur mise en œuvre pratique pose des problèmes juridiques d’une si grande complexité qu’en dehors des spécialistes, la plupart s’en tiennent prudemment à l’écart. Cette complexité est plus grande encore lorsque le franchissement d’une frontière implique de mettre en relation deux systèmes de protection sociale différents. Dans ce cas, les difficultés internes se doublent des habituelles subtilités du droit international ou européen, accroissant d’autant l’effroi de l’analyste le plus courageux.

L’effort, pourtant, vaut la peine, compte tenu de l’ampleur du défi que fait peser la mondialisation sur les mécanismes de solidarité, dont la sécurité sociale ne constitue certes qu’une part, mais une part essentielle. L’explosion du commerce international, la mobilité des hommes, des outils de production et des biens font naître à la fois d’importantes contraintes sur les systèmes nationaux de solidarité et la nécessité de repenser des mécanismes de redistribution qui ne s’arrêtent pas aux frontières nationales.

Les innombrables travaux de philosophie ou de sociologie politique consacrés à la justice sociale témoignent avec éclat de l’importance et de l’urgence de la réflexion. Les juristes, en revanche, du moins en France, sont peut-être encore un peu à l’écart de ce puissant mouvement de réflexion vers une justice sociale globale, malgré, bien sûr, de brillantes exceptions dont Alain Supiot est le plus illustre représentant, et dont témoigne d’ailleurs l’intitulé même de sa chaire au Collège de France : « État social et mondialisation – Analyse juridique des solidarités ».

En langue anglaise, les travaux visant à mobiliser le savoir juridique dans sa particularité technique au profit d’une réflexion plus large sur la justice sociale internationale sont peut-être un peu plus fréquents, résultant pour partie, de frontières peut-être un peu moins étanches entre disciplines dans les universités anglaises et pour partie, de l’avantage comparatif de l’anglais dans l’arène internationale.

C’est en tout cas à cette mouvance, qu’appartient l’ouvrage de Jaan Paju issu d’une thèse de doctorat qui se propose de présenter et analyser un pan essentiel de l’Union, peut-être même l’une de ses plus belles réussites à défaut d’être la plus connue. Non que l’Union ait elle-même adopté des règles de sécurité sociale. En la matière, les maîtres restent les États et les systèmes de sécurité sociale restent bien des systèmes nationaux, car en 1957 déjà il était clair qu’un objectif d’unification de régimes nationaux alors en construction était trop ambitieux.

En revanche, la coordination des régimes de sécurité sociale a été une politique délibérée et déterminée, liée à la liberté de circulation des travailleurs, dont on sait qu’elle figure dans les traités fondateurs depuis l’origine. Quel intérêt, en effet, aurait une liberté de circulation qui conduirait à faire perdre aux intéressés leur droit à une couverture maladie ou à toute allocations chômage ? D’où le choix de la Communauté et, partant, de l’auteur de se consacrer non à l’unification ou à l’harmonisation, mais bien à la coordination des régimes nationaux de sécurité sociale.

Organisé de la façon la plus méthodique qui soit, Jaan Paju établit d’abord ses présupposés théoriques et ses méthodes d’interprétation de l’immense corpus jurisprudentiel qui sert de base à l’ouvrage, avant d’aborder les questions de fond. Celles-ci sont traitées minutieusement et rationnellement, en distinguant la présentation du règlement fondamental en la matière, les liens avec la construction du marché intérieur puis avec la citoyenneté européenne puis, enfin, avec les droits fondamentaux.

Aucun domaine du droit de la sécurité sociale (et, plus encore, de l’assistance sociale) n’est ainsi ignoré et les développements les plus récents – en l’occurrence les discussions encore en cours visant à la révision du règlement 883/2004 – sont intégrés dans l’ouvrage.

En tant que vade mecum de la sécurité sociale en Europe, il est difficile de faire mieux. Il faut faire grâce à l’auteur d’avoir présenté de façon plutôt synthétique et claire à la fois l’histoire, les lignes de forces et les détails positifs d’une réglementation en perpétuel ajustement. La connaissance fine de la pléthorique jurisprudence de la Cour permet à l’auteur de présenter, avec les nuances qui conviennent, les questions les plus discutées et les plus sensibles politiquement, comme celle par exemples des soins transfrontaliers après les célèbres arrêts Decker (C-120/95) et Kohll (C-158/96) (p. 105 et suiv.), ou l’accès aux systèmes de protection sociale des indigents après le non moins controversé arrêt Dano (C-3333/13) (p. 125 et suiv.). De toutes ces évolutions, l’auteur brosse un tableau clair, précis et permettant de dégager de la façon la plus nette les importants enjeux politiques et financiers qui sont en cause.

On s’avouera moins convaincu par ce qui est présenté comme l’une des thèses théoriques centrales de l’ouvrage, en définitive plus affirmée qu’établie : la construction des règles de coordination de sécurité sociale dans l’ombre de la construction du marché intérieur aurait érodé la souveraineté des États membres en la matière, malgré l’absence de compétence de l’Union pour traiter des questions substantielles de sécurité sociale. En dépit des explications abstraites du premier chapitre puis de la conclusion, on comprend mal ce que l’auteur entend par « érosion de la souveraineté ». Que le transfert de compétence depuis les États vers l’Union ait diminué la capacité à agir des premiers est un truisme qui découle de la nature même de ce transfert de compétence. À cet égard, le recours à la souveraineté ne nous semble être guère plus qu’une position de principe en faveur d’une interprétation restrictive de la compétence de l’Union en la matière qui, si elle se défend, mériterait d’être soutenue à l’aide d’arguments plus convaincants.

Cette interprétation restrictive, d’ailleurs, n’a pas toujours été suivie par la Cour, comme le montre l’auteur avec brio en brossant les différentes méthodes d’interprétation de la Cour de justice, proposant au passage une relecture particulièrement stimulante des l’interprétation par la Cour en fonction des questions posées. La rationalisation a posteriori des techniques de la Cour en fonction des objectifs et des domaines concernés n’est certes pas nouvelle en droit de l’Union ; elle n’avait à notre connaissance jamais été aussi systématiquement et finement menée à propos de la sécurité sociale.

Dès lors, au-delà du recours qui nous semble finalement peu éclairant à l’idée de souveraineté, la question n’est pas tellement de savoir ce qu’il en est du point de vue de la souveraineté, mais bien plutôt de prendre position sur le débat de fond.

C’est bien sur ce plan que l’ouvrage emporte la conviction. Celui-ci a en effet l’immense intérêt de mettre au jour une difficulté fondamentale de l’Union européenne d’aujourd’hui, source de graves difficultés contemporaines. Le choix politique qui a été fait à partir du début des années 1990 de sortir de la dimension purement économique de ce qui était alors la CEE (Communauté économique européenne) a en effet conduit à une déflagration juridique dont on ne mesure que progressivement les conséquences.

En matière de protection sociale, en effet, l’ouverture à la liberté de circulation des inactifs, s’accompagnant de l’égalité de traitement, a conduit à mettre en doute la soutenabilité des mécanismes nationaux, car permettre aux inactifs de franchir les frontières, c’était aussi leur garantir l’accès à l’État-providence des États d’accueil. Dans ces conditions, les systèmes sociaux nationaux les plus généreux d’entre eux voient le nombre de bénéficiaires augmenter sans qu’augmente corrélativement le nombre de contributeurs. Cette difficulté s’est traduite par un raidissement progressif à la fois des pratiques étatiques, des textes et de la jurisprudence. Rien ne témoigne mieux de cette situation que la discussion relative au Brexit. Celle-ci, avant le referendum britannique, était très largement centrée sur l’accès, jugé excessif, à la protection sociale des ressortissants des autres États membres. Pour résoudre ce qui a été posé sans plus de discussion comme un problème, fut conclu un scandaleux accord entre l’Union et le Royaume-Uni qui portait gravement atteinte à l’égalité de traitement, accord qui n’aura servi à rien puisqu’il n’en a pratiquement jamais été question dans la campagne référendaire britannique.

Quoi qu’il en soit, le mouvement d’ensemble est bien difficile à saisir et à décrire, puisque doivent être mis en balance, d’un côté, les aspects conquérants du droit du marché, qui continue à faire sentir ses effets et du droit de la citoyenneté européenne, qui étend le cercle des bénéficiaires de la solidarité étatique et, de l’autre côté, les contre réactions, sous forme de fermeture et de rigidification, qu’entraînent ces conquêtes. C’est ce double processus d’expansion et de contraction que décrit avec précision et justesse Jaan Paju. Ce dernier montre par ailleurs que l’adoption de la charte des droits fondamentaux de l’Union n’a – du moins pour l’instant –, guère changé les choses en matière de sécurité sociale.

Face à ces difficultés, dans une substantielle conclusion, l’auteur pose quelques jalons d’avenir. Rejetant à égale distance, toute perspective fédérale comme tout immobilisme, il propose plusieurs voies. Celle qui a sa préférence est un mécanisme de compensation par la voie du Fonds Social Européen. L’idée n’est pas tout à fait nouvelle. Elle est défendue notamment en matière d’assurance chômage depuis longtemps par certains économistes, qui y voient la possibilité d’assurer des transferts de richesses susceptibles d’atténuer les difficultés conjoncturelles de financement du chômage que doivent supporter les États en cas de hausse brutale de celui-ci. La perspective ouverte par J. Paju est toutefois un peu différente, dans la mesure où celui-ci envisage un instrument non pas conjoncturel, visant à répondre efficacement à une situation de crise, mais bien structurel, visant à participer au financement du coût de la mobilité intra européenne. Plus ambitieuse donc, la proposition vise à redéfinir les conditions d’une solidarité véritablement supra étatique qui dépasse la simple coordination des régimes de sécurité sociale.

C’est là la véritable et convaincante thèse fondamentale de l’ouvrage, qui ouvre donc des pistes concrètes de renouvellement de la solidarité en Europe, en démontrant avec éclat au passage combien technique juridique ardue et ambition théorique gagnent à être étroitement mêlées.

 


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