Gouverner les pauvres / Élisa Chelle

Gouverner les pauvresChelle Élisa, Gouverner les pauvres. Politiques sociales et administration du mérite, Rennes : Presses universitaires de Rennes, coll. « Res Publica », 2012, 289 p.

Compte rendu par Julien Lévy (Politiques publiques, ACtion politique, Territoires [PACTE], Sciences Po Grenoble).

Avec son ouvrage Gouverner les pauvres, Élisa Chelle propose une analyse dense et minutieuse des politiques sociales de lutte contre la pauvreté en s’appuyant sur l’observation de deux politiques « incitatives et conditionnelles » française et new-yorkaise (le revenu de solidarité active [RSA] d’un côté, Opportunity NYC de l’autre). L’auteure s’engage dans une démarche « processuelle » visant à « retrouver la cohérence d’un dispositif par les normes qui l’inspirent, les stratégies qui le sous-tendent, les controverses qu’il suscite, les usages qui le spécifient » (p. 24). Allant des stratégies de légitimation au niveau politique, à la construction de l’adhésion publique, puis à la mobilisation des territoires, elle s’attache ensuite à décrire comment ce « paradigme de l’activation » [1] se met concrètement en œuvre et en quoi il transforme l’« administration » de la pauvreté par la conditionnalité comportementale avec, en point d’orgue, la remise en cause du statut d’« ayant droit » auquel se substitue le « mérite ». Les pauvres seraient aujourd’hui « gouvernés » par une « alliance inédite de l’économie et de la morale » prenant la forme d’un « composé de solutions technocratiques, réformistes et libérales » (p. 15) ; les politiques incitatives et conditionnelles agissant sur leurs comportements et leur environnement afin de les inciter à adopter un comportement plus vertueux en orientant leurs intentions (p. 161) [2].

Dans cette logique d’analyse, l’auteure vient interroger tout à la fois le fond (enjeux moraux et objectifs politiques) et la forme (outils, argumentaires) de ces politiques sociales, les réinscrivant dans une perspective historique afin de mieux mettre en lumière les dynamiques de transformation, ainsi que les points de convergences et de ruptures entre le modèle nord-américain et le modèle français. Les entretiens réalisés avec des « acteurs clés » (membres de cabinets, cadres, fonctionnaires de l’administration centrale, experts, etc.) nous offrent un angle de vue privilégié quant aux modalités de production de ces politiques et de l’argumentaire de légitimation dans les stratégies de mobilisation des acteurs et des territoires. L’auteure se place au cœur de la conception et de la mise en œuvre de ces politiques sociales, nous permettant de saisir la transformation des soubassements qui fondent les orientations « nouvelles » de la prise en considération du problème public de la pauvreté et ses enjeux.

Élisa Chelle replace les politiques sociales de lutte contre la pauvreté (policies) comme un objet politique servant des enjeux stratégiques (politics). Elle montre notamment comment le positionnement des deux candidats de droite que sont Michael Bloomberg et Nicolas Sarkozy sur cette question des politiques de lutte contre la pauvreté constitue pour eux le double moyen de marquer une « rupture » avec les thèmes traditionnellement portés par leurs partis respectifs, et de venir, dans une visée électorale, investir un terrain habituellement occupé par la gauche. L’apparente « dépolitisation » d’une politique venant transcender les clivages politiques s’affirme alors comme un redoutable moyen de « neutraliser l’arène publique ». En France, s’appuyant sur des éléments de langages tels que le « retour à l’emploi » ou encore le « mérite » ou le « pouvoir d’achat », cette dépolitisation affichée vient chercher appui sur des valeurs partagées par les « classes moyennes » pour mieux imposer une transformation forte des politiques sociales par une naturalisation des principes qui les sous-tendent. In fine, « l’idée d’accorder une prestation monétaire aux bénéficiaires des minima sociaux qui retrouvent un emploi de manière à les “intéresser” davantage encore au travail devient assez consensuelle » [3]. On constate ainsi comment le discours sur la pauvreté et les solutions proposées pour y remédier s’adressent moins aux pauvres eux-mêmes qu’au reste de la société qui juge leur situation. Stigmatisation et suspicion sont alors de mise vis-à-vis de ceux qui useraient et abuseraient du « système » [4]. Comme le dit l’auteure, « encourager et récompenser les comportements consacre le primat donné aux causes individuelles de la pauvreté » (p. 230). Adhérer à ce postulat, c’est accepter également la nécessité que les personnes souhaitent s’en sortir et fassent des efforts en ce sens. La conclusion est alors évidente : il faut aider ceux qui font des efforts. Derrière ce syllogisme, c’est tout bonnement le statut d’« ayant droit » qui est remis en cause, la question des droits et devoirs pesant un peu plus sur le pauvre, la justice sociale se pensant à l’aune du mérite, distinguant « le grain et l’ivraie » (p. 203). Des conditions d’éligibilité (sélection des bénéficiaires, preuves objectives de pauvreté) aux moyens de contrôle et de suivi (contrat, traitement informatisé des données), en passant par la nature même de l’aide octroyée (récompenses comportementales), l’auteure analyse la transformation de la relation à l’assistance et à l’assisté. Il faut ainsi s’assurer que l’aide ne bénéficie qu’à ceux qui le méritent, sous couvert de moralisation de l’action publique. En ce sens, l’analyse d’Élisa Chelle rejoint celle de Robert Castel qui parle « d’un glissement qui s’opère […] d’une conception de la solidarité conçue comme une construction collective et inconditionnelle garantie par l’État sous forme de droits, à une interprétation contractuelle de la solidarité selon laquelle les individus sont mobilisés selon une logique de la contrepartie afin de mériter les ressources dont ils peuvent être les bénéficiaires » [5]. Ou, comme le dit Nicolas Duvoux, « la logique contractuelle de la contrepartie du droit social l’emporte sur la logique statutaire » [6].

L’analyse croisée de l’auteure montre néanmoins qu’il est difficile de placer Opportunity NYC et le RSA sur un même plan en ce qui concerne la conditionnalité. Si le RSA cherche à inciter à la reprise d’activité, le « RSA Socle » se propose malgré tout comme un minima social assistanciel dans la lignée du revenu minimum d’insertion (RMI) [7].

Le rapprochement franco-américain trouve également certaines limites en ce qui concerne la vision de la pauvreté et ses causes, ou encore dans les valeurs morales qui motivent les politiques sociales. En France, la « valeur travail joue un rôle central (« remettre les gens au travail » ou « sortir de la trappe à inactivité du RMI ») alors qu’aux États-Unis, c’est le fait que les pauvres cessent de prendre les mauvaises décisions et soient incités à faire les bons choix (« doing the right thing ») qui prévaut (p. 223). Ainsi, le passage au RSA a été pensé comme un moyen d’inciter à travailler ceux qui en sont « capables », alors qu’Opportunity NYC s’attache à « récompenser » ceux qui « veulent » changer leurs « comportements », notamment en ce qui concerne l’éducation et la santé.

Mais dans un cas comme dans l’autre, et ce même si les États-Unis sont plus attachés à la « volonté » des personnes à s’en sortir alors que la France est plus encline à parler de « capacité », c’est bien à l’individu de donner des gages quant au fait qu’il mérite d’être aidé. La mise en place du RSA devient ainsi un symptôme de ce que l’auteure qualifie de « promotion de la responsabilité individuelle », produit d’un « mimétisme » de la France par rapport au modèle américain (p. 245) selon l’auteure. Cette responsabilisation de l’individu est à mettre en lien avec ce qu’Élisa Chelle dénomme « l’autonomie institutionnalisée « (p. 147) et qui n’est pas sans nous rappeler la notion de « neutralisation de l’individu » par l’institution énoncée par Isabelle Astier [8].

Ce mimétisme est aussi visible en ce qui concerne les données et outils mobilisés afin de construire la « légitimité publique » (p. 59) des orientations politiques prises. Le recours à des données scientifiques, le benchmarking ou l’expérimentation servent ainsi à asseoir la légitimité d’un projet pour mieux l’imposer dans l’arène politique, mais également publique. L’utilisation d’un jargon où la politique se justifie et s’évalue grâce au « suivi d’indicateurs », aux « mesures d’impacts », « test d’hypothèses » (p. 61) est observée par l’auteure aussi bien en France qu’aux États-Unis (p. 65) comme une part importante de l’argumentaire politique. Fruit de la transposition du modèle médical (evidence-based medecine, essais contrôlés randomisés) au social, la prise de décision politique cherche à s’appuyer sur des données probantes récoltées via des expérimentations avec des échantillons choisis de manière aléatoire, permettant d’anticiper les effets ou impacts d’une politique avant une éventuelle généralisation. Dans le dernier chapitre de son ouvrage, Élisa Chelle s’attarde sur cette articulation entre science et politique, démontrant ainsi comment le cadre expérimental, la constitution d’échantillons test et témoin ou encore les modalités d’échantillonnage des participants, concourent grandement à légitimer ou à crédibiliser les projets, plus qu’à véritablement accroître une forme d’efficience. Les cas français et new-yorkais sont, dans deux registres différents, très significatifs de la relation entre politique et expérimentation. Dans le cas du RSA, la généralisation était actée avant même la mise en place de l’expérimentation. Dans le cas de Opportunity NYC, l’annonce de l’échec de l’expérimentation a servi de justification à sa poursuite, dans une forme légèrement remaniée. L’apport critique de l’auteure sur la mobilisation d’outils et de méthodes scientifiques et, plus généralement, sur une volonté de produire des données objectivables permettant d’analyser voire de prévoir ou de prédire la pauvreté, est particulièrement précieux à l’heure où les expérimentations s’affirment de plus en plus comme des préalables incontournables à toute généralisation d’une politique sur l’ensemble des territoires.

C’est donc un ouvrage dense que celui que nous propose Élisa Chelle, qui s’attaque à ce qui compose en grande partie les politiques sociales dans leurs fondements, leurs conceptions et leurs mises en application. Les rapprochements entre Opportunity NYC et le RSA sont parfois discutables dans les cas où l’auteure ne prend en considération que le volet « activité » du RSA. Si la comparaison met en lumière une forme de « mimétisme », on peut toutefois constater que des différences culturelles importantes perdurent entre les sociétés française et américaine, en attestent sans doute l’insuccès du revenu minimum d’activité (RMA) et l’ambivalence du RSA qui est à la fois « un complément de revenu pour les travailleurs pauvres et un revenu minimum pour ceux qui ne travaillent pas » [9]. Pour autant, l’ouvrage d’Élisa Chelle est particulièrement éclairant car il permet d’identifier des perspectives. À travers celui-ci, ce n’est pas seulement la prise en charge des pauvres ou leur « gouvernement » qu’analyse l’auteure, mais la diffusion d’un modèle de production de politiques sociales, avec ses outils de légitimation et d’administration de la pauvreté et, à l’horizon, l’éventuel entérinement de la fin de l’universalité de la solidarité.


[1].      Robert Castel, « De la protection sociale comme droit », in Robert Castel et Nicolas Duvoux, L’avenir de la solidarité, Paris : PUF-La Vie des Idées, 2013, p. 8.

[2].      Aux États-Unis, le terme employé est le nudge, qu’Élisa Chelle traduit par « le petit coup de coude qui permet d’aller de l’avant », pour exprimer cette attitude vis-à-vis des indigents, entre « contrainte et incitation » (p. 18).

[3].      Dominique Méda, « Le Revenu de Solidarité Active en question », La Vie des Idées, 2008, http://www.laviedesidees.fr/Le-Revenu-de-Solidarite-Active-en.html.

[4].      Philippe Warin, « Sortir du discours sur la fraude sociale », in Odenore, L’envers de la « fraude sociale ». Le scandale du non-recours aux droits sociaux, Paris : La Découverte, 2012.

[5].      Robert Castel, « De la protection sociale comme droit », op. cit., p. 5.

[6].      Nicolas Duvoux, L’autonomie des assistés. Sociologie des politiques d’insertion, Paris : PUF, coll. « Le Lien Social », 2009, p. 12.

[7].      Les récentes sorties médiatiques de Laurent Wauquiez demandant à ce que les bénéficiaires du RSA travaillent 5 heures par semaine en contrepartie de l’octroi du minima social illustrent néanmoins de manière claire une volonté politique de renforcer la conditionnalité et de stigmatiser un peu plus l’ « attitude de l’assisté ».

[8].      Isabelle Astier, Sociologie du social et de l’intervention sociale, Paris : Armand Colin, coll. « Domaines et approches », 2010, p. 26.

[9].      Serge Paugam et Nicolas Duvoux, La régulation des pauvres, Paris : PUF, 2008, p. 97


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