L’État en France. Entre déconstruction et réinvention | Jacques Chevallier

Jacques Chevallier, L’État en France. Entre déconstruction et réinvention, Paris : Gallimard, coll. « Le débat », 2023, 96 p.

Compte rendu par Michel Degoffe (Université Paris Cité)

L’état d’urgence déclenché à la suite des attentats islamistes, puis de la crise sanitaire liée à la pandémie de Covid-19, a démontré que l’État bougeait encore. Confronté à ces situations inédites, l’État a réagi en réaffirmant son rôle protecteur et a institué des règles dérogatoires permettant une remise en cause des libertés. Il était normal que Jacques Chevallier s’intéresse à ce retour en grâce puisqu’il avait analysé auparavant, dans L’État post-moderne (LGDJ, 2003 puis 2017), les mutations de l’État. Le mouvement n’était donc pas arrivé à son terme : les crises exceptionnelles des dix dernières années ont suscité un retour de l’État, que l’auteur  analyse dans l’ouvrage faisant l’objet de ce commentaire.

Sa démonstration se déploie en quatre chapitres. Jacques Chevallier décrit, tout d’abord, les caractéristiques de l’État français : concept élaboré par Bodin au profit du roi, la Révolution transfère la souveraineté à la Nation. Même si la distinction entre souveraineté du peuple (conception de Rousseau) et souveraineté de la Nation (Sieyès) n’est pas aussi tranchée que la doctrine l’a conceptualisé, la Révolution, et donc le droit public français au moins jusqu’à la Constitution de 1958, consacre la souveraineté nationale : la souveraineté appartient à la Nation, une entité distincte de la somme des individus qui la composent. Le citoyen se dessaisit donc du pouvoir au profit de représentants de la Nation, qu’il élit régulièrement. L’État incarne l’intérêt général et est soumis à un régime spécifique pour le défendre face aux intérêts particuliers : l’existence d’un droit administratif et d’une juridiction administrative distincte du juge judiciaire pour l’appliquer. Le juge administratif construit un droit administratif qui doit permettre de faire prévaloir les intérêts de l’État : élaboration de la notion d’acte administratif unilatéral, de contrat administratif qui crée une relation inégalitaire au profit de la personne publique contractante ou encore existence de nombreux régimes de responsabilité subordonnée à l’exigence d’une faute lourde, c’est-à-dire d’irresponsabilité puisque, concrètement, le juge administratif écarte systématiquement cette qualification.

Dans le deuxième chapitre de son ouvrage, Jacques Chevallier démontre que ce modèle s’effrite à partir des années 80. Il décrivait cette évolution dans son ouvrage cité plus haut, L’État post-moderne. Elle trouve sa cause dans l’internationalisation du droit : le président Poher ratifie la Convention européenne des droits de l’Homme lors de son intérim de 1974 et la gauche, arrivée au pouvoir en 1981, reconnait aux justiciables le droit de saisir la Cour européenne des droits de l’Homme s’ils considèrent que le juge français n’a pas appliqué correctement la Convention européenne des droits de l’Homme. Du côté de la Communauté européenne (devenue l’Union européenne), le tournant a lieu fin des années 80-début des années 90 : sous l’impulsion de la présidence dynamique de Jacques Delors, les États membres ratifient l’acte unique européen qui donne un contenu aux quatre libertés de circulation proclamées seulement dans le traité de Rome de 1957. Dans ce cadre, l’Union européenne adoptera des directives qui ouvrent à la concurrence les entreprises en réseau (électricité, gaz, télécommunications, transports ferroviaires). Surtout, en 1989, le Conseil d’État reconnait la primauté du droit de l’Union européenne sur la loi. Enfin, en 1992, le traité de Maastricht crée l’union économique et monétaire, c’est-à-dire la monnaie unique ou, dit autrement, prive la France de son pouvoir monétaire. Cette internationalisation ou ici cette européanisation bouleverse en tout cas profondément le modèle français décrit par Jacques Chevallier dans son premier chapitre. Le Conseil d’État rend toujours des grands arrêts qui forgent le droit administratif. Mais, grosso modo, avant l’arrêt Nicolo, il dégageait seul, en toute autorité, la règle qui lui semblait bonne pour les rapports entre l’administration et ses usagers. Depuis 1989, les grands arrêts qu’il rend sont le plus souvent des décisions dans lesquelles il prend acte d’une solution que lui commandent les juges européens ou, désormais, le Conseil constitutionnel. Il faut avoir conscience de l’importance de la mutation. Un exemple : dès le début des années 80, la Cour européenne des droits de l’Homme jugeait que l’article 6 de la Convention qui garantit un procès équitable devant une juridiction impartiale était applicable aux juridictions administratives. Le Conseil d’État ne s’est rallié à cette solution que quinze ans plus tard, refusant pendant toute cette période d’appliquer le principe de publicité des audiences aux juridictions administratives. Un tel comportement gallican n’est plus concevable. Désormais, le Conseil d’État s’appuie sur des jurisprudences européennes pour contraindre l’État à modifier les règles nationales. Le droit de l’Union européenne explique aussi en partie la prolifération des autorités administratives indépendantes. Dès lors que l’on ouvre à la concurrence un secteur économique tout en maintenant l’entreprise d’État qui détenait le monopole, il faut créer une autorité de régulation qui veillera en particulier à ce que l’entreprise d’État ne tue pas dans l’œuf la concurrence.

Telle était l’évolution inéluctable : privatisation de l’État, banalisation du droit administratif. Les attentats et la crise sanitaire ont rebattu les cartes. En 2016, le gouvernement s’est appuyé sur la vieille loi sur l’état d’urgence de 1955, que la Constitution de 1958 n’a pas implicitement abrogée tout en l’actualisant pour tenir compte des nouveaux dangers. Sur le fondement de cette loi, les autorités administratives peuvent prendre des mesures portant atteinte aux libertés (assignations à résidence, perquisitions notamment) et le juge administratif est compétent pour en connaître alors qu’on enseignait que l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle. À l’époque, le premier président de la Cour de cassation, Bertrand Louvel, avait exprimé son désarroi devant ce qu’il considérait être un dessaisissement du juge judiciaire. Les atteintes aux libertés ont été encore plus fortes lors de la crise sanitaire sans que le juge constitutionnel ou administratif y retrouve à redire. Est-ce donc un retour à l’État tout-puissant que Jacques Chevallier décrivait dans son premier chapitre ? Sans doute pas, même si d’autres urgences peuvent justifier de nouvelles restrictions. Ainsi, l’urgence climatique conduit à rétablir de fait des frontières au cœur des métropoles, empêchant les classes moyennes chassées des centres-villes par le prix de l’immobilier d’y rentrer avec leurs véhicules diesel.   

Mais, dans un dernier chapitre plus prospectif, Jacques Chevallier exclut un retour au modèle originel. Le citoyen réclame une plus grande participation à la prise de décision. Il n’a plus une confiance suffisante dans le pouvoir politique pour lui laisser un blanc-seing. Cependant, cette participation a du mal à trouver sa place. Cette méfiance peut surprendre alors que la Constitution de 1958 a rompu avec la tradition classique de la souveraineté nationale que nous décrivions plus haut. L’article 3 de la Constitution ne proclame-t-il pas que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ? Or, jamais un sujet n’est jugé assez important pour justifier l’organisation d’un référendum. Peut-être est-ce aussi le souvenir cuisant laissé par la consultation de 2005. L’aspiration à une plus grande participation se fait pourtant sentir, comme en témoigne l’une des revendications entendues lors de la crise des gilets jaunes, l’institution d’un référendum d’initiative citoyenne. Le référendum constitutionnel parait également la seule voie permettant de desserrer l’étreinte des juges depuis que la loi ordinaire ne les encadre plus. Il nous semble que Jacques Chevallier accorde, sur ce point, trop d’importance à la convention citoyenne sur le climat, qui a eu des résultats concrets décevants, selon lui. Il faut surtout retenir, à notre avis, le caractère biaisé de ces conventions peuplées de citoyens motivés et encadrés par des sachants qui ont des idées bien arrêtées avant même la délibération. Mais, encore une fois, dans ce dernier chapitre, Jacques Chevallier s’interroge sur les évolutions possibles, évoquant en quelques lignes l’enjeu majeur qui est devant nous : maintenir la cohésion de la collectivité nationale alors que les forces qui veulent la disloquer par les armes ou la dissimulation n’ont jamais été aussi visibles.