Le Conseil constitutionnel à l’épreuve de la déontologie et de la transparence | Elina Lemaire, Thomas Perroud (dir.)

Elina Lemaire, Thomas Perroud (dir.), Le Conseil constitutionnel à l’épreuve de la déontologie et de la transparence, Bayonne : Institut francophone pour la justice et la démocratie, Coll. « Colloques & Essais », 2022, 372 p.

Compte rendu par Patricia Rrapi (Université Paris Nanterre)

L’ouvrage collectif Le Conseil constitutionnel à l’épreuve de la déontologie et de la transparence regroupe dix-huit études sur le Conseil constitutionnel et le procès constitutionnel. Les contributions traitent de problématiques anciennes, assez connues et largement débattues : la composition du Conseil, la nomination de ses membres, le profil de ces derniers, l’organisation des services, la rédaction des décisions, etc.  L’ouvrage a le mérite de présenter le problème de l’homogénéité sociale des membres du Conseil constitutionnel et des services le composant sous l’angle de la déontologie et de la transparence. Cette nouvelle approche consiste à envisager l’exercice du pouvoir à la lumière d’une certaine morale des institutions englobant les questions d’indépendance des membres du Conseil constitutionnel, de leur impartialité, de la pédagogie de leurs décisions. Face aux difficultés chroniques et structurelles de la justice constitutionnelle française, le remède déontologique semble ainsi être porteur de nouveaux espoirs. Malgré le soubassement idéologique des règles de déontologie, si toutes les institutions sont soumises à cet impératif, il est en effet difficile de défendre l’idée selon laquelle une des institutions les plus opaques, le Conseil constitutionnel, ne devrait pas l’être[1]. Cette finalité est recherchée par l’ouvrage lui-même. Inscrire les problématiques anciennes dans une approche qui correspond à « l’air du temps » présente l’avantage de pouvoir enfin rendre audible une réforme du Conseil constitutionnel. La déontologie renvoie aussi à la capacité pour les acteurs d’intérioriser la morale des institutions qu’ils incarnent. Elle fait naître l’espoir que les réformes soient initiées par le Conseil constitutionnel lui-même, jusque-là souvent réticent à tout changement le concernant. Cet objectif est clairement affiché dans l’introduction de l’ouvrage[2].

La déontologie et ses solutions, aussi louables et pragmatiques soient-elles, ne permettent cependant pas de renouveler le débat sur la justice constitutionnelle. Au-delà des défauts structurels du Conseil constitutionnel, la justice constitutionnelle et le constitutionnalisme juridictionnel traversent aujourd’hui, un peu partout dans le monde, une crise existentielle. Non seulement quelques cours constitutionnelles se sont accommodées de gouvernements autoritaires, mais l’expérience des états d’urgence a montré qu’elles ont adhéré de manière quasi identique au paradigme sécuritaire[3]. Ce résultat est indépendant de la composition des cours constitutionnelles, de la nomination plus ou moins indépendante de leurs membres, de leur caractère plus ou moins juridictionnel. La difficulté pour le constitutionnalisme juridictionnel contemporain de tenir sa promesse – limiter le pouvoir au nom des droits et libertés constitutionnellement garantis – a ainsi été dévoilée de manière éclatante. Ce constat global de crise du constitutionnalisme contemporain est susceptible d’affiner le regard que nous portons sur le Conseil constitutionnel, toujours présenté comme une anomalie dans le paysage de la justice constitutionnelle comparée. À tort, selon nous, car, en réalité, il concentre et exacerbe plutôt les problèmes structurels du constitutionnalisme dans son ensemble.

La critique de la « politisation » du Conseil constitutionnel est un lieu commun de la doctrine française. Ce discours renvoie aussi bien au problème de nomination de ses membres, de leur profil socioprofessionnel, des décisions rendues, etc. Cette critique soutient l’idée d’une réforme du Conseil constitutionnel en vue d’en faire une véritable cour constitutionnelle : une juridiction composée dans une grande majorité par des professionnels du droit. Les règles de déontologie et de transparence viennent également soutenir cette réforme. Or, à la lumière de la crise actuelle du constitutionnalisme juridictionnel, cette aspiration au caractère juridictionnel ne constitue nullement une garantie en vue d’une meilleure protection des valeurs du constitutionnalisme libéral et, en particulier, des droits et libertés. Cette croyance résiste fortement aux faits. L’exemple des décisions récentes de la Cour suprême américaine – dont celle emblématique sur l’interruption volontaire de grossesse – vient rappeler de manière brutale la faiblesse de ce dogme. Mais le discours sur la « politisation » du Conseil constitutionnel, beaucoup trop totalisant, ne permet surtout pas d’identifier avec précision le problème profond du constitutionnalisme contemporain, illustré de manière magistrale par l’exemple français : la mainmise de l’exécutif sur la justice constitutionnelle.

Cette mainmise est d’abord institutionnelle. Elle est liée au poids de l’exécutif dans la procédure de nomination. Comme dans la plupart des pays aujourd’hui, cette mainmise est ensuite politique. Le phénomène du fait majoritaire autour de l’exécutif limite toute diversité politique au sein des cours constitutionnelles. Cette mainmise est aussi parfois symbolique. Il s’agit en France de la présence de droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel[4]. Elle est dans le cas français en particulier financière[5]. Mais cette mainmise, bien documentée depuis longtemps, est surtout intellectuelle. L’exemple français en est un exemple grossier. La protection de l’exécutif est consubstantielle à la manière dont est conçue l’institution. Cette mainmise est ancienne et découle de la structure des services du Conseil constitutionnel. C’est précisément au sein du service juridique que se niche cette soumission totale du contrôle de constitutionnalité à la logique gouvernementale. Elle découle certes de la promiscuité institutionnelle entre le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État[6], mais aussi de l’idée que les deux institutions se font d’elles-mêmes et de leur tâche commune : la préservation des missions gouvernementales. Elle s’est, avec le temps, insidieusement renforcée, au moment même où, en apparence, le Conseil constitutionnel a cessé d’être seul gardien de l’exécutif en élargissant ses normes constitutionnelles de référence : la présence d’anciens élèves de l’ENA au sein du Conseil constitutionnel est, par exemple, en constante augmentation[7].

L’exemple français permet ainsi de mieux comprendre la manière dont le paradigme sécuritaire a pu durablement s’installer dans la jurisprudence constitutionnelle contemporaine. Il est étroitement lié à la mise en valeur juridictionnelle des impératifs d’ordre public – différents « objectifs à valeur constitutionnelle » dans le contentieux constitutionnel français – et de protection de l’action de l’État au détriment des droits et libertés. Paradoxalement, cette mainmise intellectuelle de l’exécutif est même valorisée par certains au nom du caractère juridictionnel du Conseil constitutionnel. Il en va ainsi de la proposition qui consisterait à transformer le secrétaire général du Conseil constitutionnel en un potentiel « commissaire de la Constitution » dans le procès constitutionnel[8]. Si on comprend l’intention, une telle proposition aboutirait toutefois à renforcer l’emprise du modèle de justice administrative sur le fonctionnement de la justice constitutionnelle.

En vue de promouvoir le caractère juridictionnel du Conseil constitutionnel sont également promues les exigences d’indépendance et d’impartialité de ses membres. De telles exigences sont cependant difficilement lisibles. La revendication du caractère juridictionnel du contrôle de constitutionnalité va ainsi étonnamment de pair avec le renforcement du contrôle politique – ici, parlementaire – des nominations. Ce contrôle politique des nominations n’est pas seulement revendiqué par mimétisme avec le modèle américain[9], il est plus profondément lié à une intuition commune en vertu de laquelle la nomination des membres d’une institution chargée de la concrétisation de l’idéal des textes constitutionnels doit faire l’objet d’une discussion publique d’intérêt général. C’est la raison pour laquelle d’ailleurs, malgré le poids du discours sur le caractère juridictionnel du contrôle de constitutionnalité, l’accès par voie de concours à cette institution n’est jamais envisagé.

De la même manière, l’indépendance des membres est parfois pensée comme liée à leur formation juridique[10]. Bien qu’intuitivement cette formation ne soit pas parmi celles qui accordent le plus d’indépendance vis-à-vis du pouvoir, la présence des professionnels du droit demeure conçue comme un gage d’indépendance et de sérieux. Selon nous, il convient à ce titre de distinguer d’une part l’idée que la majorité présidentielle se permet d’avoir, à travers ses nominations, du Conseil constitutionnel et, d’autre part, le caractère politique du contrôle de constitutionnalité des lois. S’il devient fortement nécessaire de corriger le choix des nominations au Conseil constitutionnel, la présence des professionnels du droit ne pourra effacer le caractère politique du contrôle de constitutionnalité. Tout au contraire, le langage juridique ne fait que contribuer à l’illusion d’une justice constitutionnelle neutre politiquement. Cette neutralité de façade est parfois explicitement admise et revendiquée au nom du caractère juridictionnel du contrôle de constitutionnalité des lois[11]. La formation juridique permettrait, par exemple, aux membres des cours constitutionnelles de « formuler des préférences politiques sans se décrédibiliser dans l’exercice de leur fonction »[12]. Cet argument semble alors reposer sur un présupposé, plus implicite encore, selon lequel les choix, les compromis à l’origine d’une décision de constitutionnalité ainsi que le processus décisionnel lui-même devraient être dissimulés aux citoyens. Ce même présupposé semble justifier, au nom de l’impartialité, le droit de réserve des membres du Conseil constitutionnel. Cette obligation de réserve, véhiculant l’idée de secret qui doit entourer les décisions du Conseil constitutionnel, viendrait ainsi en soutien d’une vision « paternaliste » de la justice constitutionnelle qui voudrait maintenir les citoyens dans « l’illusion » d’une « impartialité totale des juges »[13]. De manière encore plus générale, l’idée d’impartialité, entendue au sens d’une « neutralité » politique ou économique des juges, semble mal s’accorder aussi avec le constat d’une jurisprudence constitutionnelle en manque de vision sociale des droits et libertés. Ce qui est ouvertement demandé à la justice constitutionnelle dans ce cas est une lecture plus authentiquement sociale des textes constitutionnels[14]. Or, la question de l’impartialité ne se pose sans doute pas en des termes identiques pour un organe chargé du contrôle de constitutionnalité des lois et un juge invité à trancher un litige interpersonnel[15]. Si le conflit d’intérêts peut être personnel dans le second cas, il est davantage idéologique dans le premier[16].

Il demeure donc une forte ambiguïté sur la finalité du contrôle de constitutionnalité, ou encore sur l’idée que l’on se fait de la Constitution et de la mission de l’institution chargée de promouvoir ses valeurs. La crise actuelle du constitutionnalisme nous invite à réfléchir au préalable à ces ambiguïtés, face auxquelles il est aussi difficile, quand bien même le principe de l’impératif déontologique s’imposerait avec la force d’une évidence, d’identifier les règles de déontologie correspondantes. Dans ce contexte, la déontologie, ainsi qu’il ressort de l’ensemble des contributions de cet ouvrage, vise avant tout à faire prendre conscience de l’importance politique de la mission confiée à l’organe chargé du contrôle de constitutionnalité des lois. Elle gagnerait à être pensée également en termes de responsabilité.

 

[1] Véronique Champeil-Desplats, « Faut-il fixer des critères déontologiques pour les candidats aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel ? », p. 30 et s. (Les références des notes renvoient aux différentes contributions du livre commenté).

[2] Elina Lemaire, « Propos introductifs », p. 16.

[3] Lauréline Fontaine, « Bilan et réflexion sur une éthique de la justice constitutionnelle à la lumière de ce qu’en font et de ce qu’en disent ses acteurs. Que doit-on attendre d’une réforme – nécessaire – du Conseil constitutionnel ? », p. 180.

[4] Antoine Chopplet, « Les membres de droit et à vie du Conseil constitutionnel : inutile réforme et nécessaire abrogation », p. 123.

[5] Elina Lemaire, « Régime indemnitaire des membres du Conseil constitutionnel : où en est-on ? », p. 217 et s.

[6] Charles Boisvieux-Onyekwelu, « Conseil d’État et Conseil constitutionnel : proximité et conflits d’intérêts au sein de l’élite au pouvoir », p. 137 et s.

[7] Nicolas Bau et Liora Israël, « Quelques éclairages sociologiques sur la composition du Conseil constitutionnel », p. 76 à 78.

[8] Alexandre Ciaudo, « La place du secrétaire général du Conseil constitutionnel dans le procès constitutionnel », p. 311.

[9]Lucie Sponchiado, « Faut-il faire évoluer l’encadrement des nominations des membres du Conseil constitutionnel ? », p. 105 et s. ; Éric Bruge, « Les auditions des candidats aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel par les commissions parlementaires constituent-elles un filtre déontologique ? », p. 83 et s.

[10] Patrick Wachsmann, « Les membres du Conseil constitutionnel au risque de la déontologie », p. 45 et s. Voir aussi Fanny Malhière, « Faut-il améliorer l’écriture des décisions du Conseil constitutionnel ? », p. 253 et s. Dans le même sens voir aussi Lauréline Fontaine, précitée, p. 160.

[11] Idem.

[12] Lauréline Fontaine, précitée, p. 160.

[13] Thomas Hochmann, « Contre l’obligation de réserve des membres du Conseil constitutionnel », p. 211.

[14] Lauréline Fontaine, précitée, p. 186 et s.

[15] Cette différence n’est pas discutée dans l’ouvrage. L’exigence d’impartialité « classique » guide au contraire les réformes souhaitées du Conseil constitutionnel. Voir en particulier Jean-François Kerléo, « Les conditions d’amélioration du régime de déport et de récusation devant le Conseil constitutionnel », p. 233 et s.

[16] Antoine Vauchez, « Le Conseil constitutionnel, le barreau d’affaires et de bataille (micro-)constitutionnelle de l’État régulateur », p. 333 et s. Voir aussi Thomas Perroud, « Réflexions sur la réforme de la procédure de contrôle de constitutionnalité a priori », p. 217 et s.



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mcornec (2023, 13 octobre). Le Conseil constitutionnel à l’épreuve de la déontologie et de la transparence | Elina Lemaire, Thomas Perroud (dir.). Droit & Société. Consulté le 19 mai 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/nxsg

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