Le non-recours aux politiques sociales | Philippe Warin

Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Grenoble : Presses universitaires de Grenoble, 2016, 242 p.

Compte rendu par Mathias Seguin et Claude Martin (Arènes, Rennes)

Durant les années 1970, Antoinette Catrice-Lorey1 faisait le constat qu’une partie de la population n’avait pas accès aux droits auxquels celle-ci pouvait prétendre. De son point de vue, la « pauvreté culturelle » (p. 12) et « l’état de sous-information » (p. 13) en étaient les principales causes. À la fin des années 1970, des recherches comme celle de Jean-Luc Outin sur les allocataires des caisses d’allocations familiales ont proposé de précieux compléments, en distinguant « l’avoir-droit » et « l’avoir besoin », mais aussi en repérant les limites de la perspective d’analyse de besoins qui, pour les institutions, correspond le plus souvent à la réduction des demandes des usagers à ce à quoi les institutions estiment pouvoir potentiellement répondre2 . Dans les années 1990, une notion a peu à peu fait son apparition dans la littérature internationale : le non-recours ou non-take up.

Quarante ans plus tard, les questions d’accès aux droits et de non-recours sont toujours à l’agenda politique et mobilisent les chercheurs. De nombreuses études ont permis de diversifier les causes de ce phénomène. Elles évoquent à la fois la complexité des démarches administratives, le manque de connaissance des procédures existantes, ou encore l’impact des inégalités sociales et culturelles, comme autant de freins sur le parcours des bénéficiaires potentiels. Même si ces causes restent d’actualité et conservent leur pertinence, elles ne semblent plus suffisantes pour appréhender le phénomène du non-recours aux prestations sociales par une partie de la population. L’injonction à l’autonomie des individus et l’évocation de leurs capacités de choix ont considérablement transformé les approches, notamment celles centrées sur une vision d’un bénéficiaire « nécessairement […] captif d’une offre publique » (p. 59).

Partant de ces constats, Philippe Warin propose dans son ouvrage de privilégier une démarche socio-politique pour comprendre les mécanismes inhérents aux difficultés d’accès aux droits sociaux. Au-delà des explications centrées sur une approche individualiste, le non-recours aux politiques sociales constitue, dans la perspective de l’auteur, une remise en question de la pertinence et de la légitimité de l’offre publique. S’affranchissant d’une tradition comportementaliste d’explication du phénomène de non-recours, Philippe Warin se saisit de la formulation et de la mise en œuvre des politiques publiques comme objet principal de recherche et interroge la réception de l’offre publique par les bénéficiaires.

L’ouvrage s’attache, tout d’abord, à présenter les différents modèles d’analyse qui ont contribué à construire les raisons du non-recours. S’appuyant sur les travaux fondateurs de Scott Kerr et de Wim Van Oorschot3 , l’auteur montre à quel point l’analyse du phénomène s’est complexifiée, du fait notamment des tensions entretenues par le non-recours entre des logiques « institutionnelles » et « individuelles » (p. 44). Élargissant la définition, en abandonnant notamment le critère d’éligibilité, le collectif de recherche ODENORE4 , mis en place sur ces questions par Philippe Warin avec d’autres, va définir le non-recours comme la situation de « toute personne qui ne reçoit pas – qu’elle qu’en soit la raison – une prestation ou un service auxquels elle pourrait prétendre » (p. 34). Quatre formes sont ainsi identifiées : « la non-connaissance, la non-proposition, la non-réception et la non-demande » (p. 39). L’ouvrage de Philippe Warin explore tout particulièrement cette dernière modalité. En effet, la non-demande évoque directement la question des obstacles institutionnels à « l’accès aux droits et aux services » (p. 50) et donc les raisons qui font qu’une partie de la population ne se « tourne […] plus vers l’offre publique » (p. 59). Les premiers chapitres invitent à concevoir le non-recours comme un « symptôme » (p. 59) de la difficulté d’accès aux prestations sociales. Néanmoins, la question du non-recours est probablement encore trop épineuse pour que celle-ci soit abordée ainsi par les prestataires de l’offre publique5 . En effet, l’image idéalisée d’un public contraint et captif de l’aide sociale est encore fortement ancrée dans les manières dont l’accès aux droits est abordé généralement.

Philippe Warin se centre, dans la seconde partie de l’ouvrage, sur les tentatives d’explication du phénomène de la non-demande. Au-delà de la lecture proprement individuelle, c’est le manque de légitimité de l’offre qui est alors directement en jeu. Par l’analyse des processus de stigmatisation, de confrontation de normes ou encore « d’imbroglio institutionnel » (p. 91), on comprend que la construction et l’élaboration des politiques publiques posent des obstacles en amont de l’accès aux droits. Tout d’abord, la progressive institution de « Welfare stigma » (p. 72) construit les bases d’une injonction à l’autonomie. L’assistance véhicule les représentations d’un bénéficiaire « fainéant » ou « incapable » (p. 74). Cette dichotomie entre le « pauvre méritant » et le « pauvre non méritant »6 (p. 74), que l’on retrouve notamment dans les stratégies de ciblage des politiques, contribue à construire une image stigmatisante du recours à l’assistance. Dans cette optique, l’exposition publique de l’aide sociale devient en elle-même dissuasive pour le public, qui se confronte dans ses modalités d’accès au processus de « disqualification sociale »7 (p. 74). Interviennent ensuite, « des conflits de représentations sur la justesse même de l’offre » (p. 87), conflits qui interrogent la construction normée des politiques.

La complexité de l’accès aux droits, que cela soit dans le chevauchement de dispositifs multiples ou encore dans la diversité des conditions demandées aux bénéficiaires, est au cœur de l’insécurité juridique dont ceux-ci font état. Ainsi, la fracture entre la « norme centrale » et la « norme des bénéficiaires » (p. 90) contribue au phénomène de non-demande. Cette inadéquation entre l’offre et la demande questionne subséquemment la valeur que donne le bénéficiaire à l’offre. Celui-ci peut donc faire le choix, à partir, par exemple, d’un désaccord sur les principes, de s’abstenir volontairement d’avoir recours à l’action sociale. Le manque d’adhésion des bénéficiaires à l’offre publique est, de fait, à observer dans la réception de celle-ci, et consubstantiellement dans « la défaillance dans la réalisation […] des politiques » (p. 114).

Au cours des derniers chapitres, Philippe Warin se concentre sur les logiques d’action déployées afin de prévenir et de réduire le non-recours. Dans la crainte que « des populations se coupent des services sociaux » (p. 118), les pouvoirs publics développent en effet de nombreuses stratégies telles que la revitalisation des droits des usagers ou la détection de droits potentiels. Il ne s’agit plus seulement d’« ouvrir » des droits, mais de « lutter contre les obstacles qui empêchent leur mise en pratique » (p. 149). Néanmoins, l’ensemble de ces actions se concentre essentiellement sur le non-recours par « non-connaissance » et « non-réception ». De ce fait, ces différentes logiques n’interrogent pas fondamentalement les limites des politiques elles-mêmes. Or, il s’avère que la mobilisation des travailleurs sociaux dans cette optique ne va pas de soi. Cela tient principalement au fait que demeure « impensé » (p. 150) qu’une offre puisse « ne pas faire envie » au public.

En conclusion, le « non-recours » apparaît bel et bien comme un comportement politique, déviant, certes, mais qui traduit une capacité d’apprécier l’offre qui est proposée. Cependant, force est de constater que cette reconnaissance « du droit à refuser l’offre » (p. 179) par les prestataires publics n’est pas encore de mise. De ce fait, porter l’attention sur le refus de l’offre publique, c’est avant tout mettre l’accent sur « la citoyenneté » (p. 173) et permettre de concevoir le refus de l’offre comme ayant « in fine des significations sociales » (p. 176).

En définitive, Le non-recours aux politiques sociales de Philippe Warin renouvelle l’approche traditionnelle de ce phénomène. À travers cet ouvrage limpide, l’auteur renverse la vision « subie » de l’accès au droit, et construit une tout autre perspective, mettant l’accent sur la capacité de choix et de décisions des bénéficiaires. Novateur, son regard présente de facto la non-demande comme une attente de justification de l’offre publique vis-à-vis de ses orientations. Cet ouvrage est enfin une invitation à approfondir et à étayer de futurs travaux dans ce domaine qui reste au cœur des préoccupations politiques.

 

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  1. Antoinette Catrice-Lorey, « Inégalités d’accès aux systèmes de protection sociale et pauvreté culturelle », Revue française des affaires sociales, 30 (4), 1976, p. 127-137. []
  2. Jean-Luc Outin, « Familles et droits sociaux. Les modalités d’accès aux prestations familiales », Études CAF, Caisse nationale des allocations familiales, 1979. []
  3. Scott A. Kerr, « Deciding about Supplementary Pensions: a Provisional Model », Journal of Social Policy, 11 (4), 1982, p. 5052-517 et Wim Van Oorschot, « Non-Take-Up of Social Security Benefits in Europe», Journal of European Social Policy, 1 (1), 1991, p.15-30. []
  4. Observatoire des non-recours aux droits et services []
  5. Mary Daly, Access to Social Rights in Europe, Strasbourg : Édition du Conseil de l’Europe, 2002. Voir PDF []
  6. Paul Spicker, Stigma and Social Welfare, New York : St. Martin’s Press, 1984. []
  7.  Serge Paugam, Les formes élémentaires de la pauvreté, Paris : Presses universitaires de France, 2009. []

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